产业结构调节法初探
吕忠梅
一、产业结构调节法的概念及特征
产业结构调节法是关于促进产业结构合理化，规定各产业部门在社会经济发展中的地位和作用，确定国家进行宏观调控的基本手段的法律规范的总称。其目的在于对产业结构进行宏观调控，充分利用市场机制，促进资源合理配置，实现国民经济持续、快速、健康地发展。
国民经济是一个整体，合理的产业结构是国民经济健康发展的前提条件。为此，国家必须确定产业发展政策，对于战略产业以及其他产业规定必要的发展措施，对于伴随着经济和技术的发展而出现的生产资料和劳动力迅速转移的部门采取必要的调控手段，以实现产业结构的合理化。在建立社会主义市场经济体制的过程中，国家要充分培植各种要素市场，但市场的自然发育可能出现资源配置的盲目性，造成失误和浪费，这也需要国家运用宏观调控手段，在自觉运用市场规律的前提下，通过改变产业间的资源分配、或对某些产业的组织形式进行干预、或对某些产业的技术水平提出要求，以引导、指导、鼓励实现各产业部门间的资源合理配置，减少资源的浪费和盲目的市场竞争所可能造成的对国家整体利益的损害。可以说，无论是国民经济发展过程，还是社会主义市场经济体制的建立，都有对产业结构调节的要求，而规定产业结构调节关系的基本准则就是产业结构调节法。
产业调节在很大程度上是一个生产力问题，影响产业结构的因素又很多，随着经济、社会和科技的发展，产业结构越来越复杂，对其发展趋势的预见和掌握需要有高度的科学性和风险意识性，这些都决定着产业结构调节法具有其特殊性:
1、综合性。产业结构调节法作为国家宏观调控的重要法律，其调整对象、调整方法都具有显著的综合性特征。首先，产业结构调节的对象是一国国民经济的整体，涉及到资源配置、劳动力配置及投资规模方向等重大的宏观调控问题，产业结构调节法的调整对象则是在以上重大宏观调控活动中所产生的各种社会关系，这些关系中主体多样、层次结构复杂，具有综合性；其次，由于调整对象的综合性，为实现产业结构调节法促进资源合理配置和经济持续、稳定、健康增长的目的，必然要求采取综合性的调整方法，运用综合调控手段。
2、指导性。从立法结构上讲，产业结构调节法应属于宏观调控法中的龙头法，它对于整个宏观调控立法具有指导意义。产业结构调节法所规定的立法目标和原则，以及它所建立的各项基本制度、调控手段等对于其他宏观调控立法都具有指导意义，这也是由于产业结构调节法调整对象的特殊性质所决定的。产业结构调节法实际上是协调规划、计划、财政、金融、价格、外贸等调控手段的综合性法律，它所涉及的都是直接的社会公共利益整体，因此它也必须对整个宏观调控法具有指导性。
3、协调性。现代市场经济的发展要求国家及其代表者政府的经济作用成为维护和保护有效的市场经济运行、引导和促进社会经济发展的一种内在条件和有机组成部分，要求对产业结构的法律调整成为现代市场经济法律体系的基本内容，进而要求产业结构调节法成为协调市场调节机制与国家调节机制的重要法律之一。产业结构的合理化、资源的合理配置以及国民经济增长后劲的强弱都涉及到多种因素，产业结构调节法正是通过科学的预测和决策来调控市场的运行，克服市场机制的自发性、盲目性，协调局部与整体的关系，协调经济与环境保护的关系，协调个体利益与社会公共利益的关系。
4、灵活性。随着经济与科技的不断发展，产业结构日趋复杂，过去合理的产业结构可能变为经济继续发展的严重障碍，支持过去产业结构的基本理论也可能被新的经济和社会发展所摈弃，这就需要建立新的产业结构，寻求支持新的产业结构的新理论。这些变化反映到法律上，就必然要求对原有的法律进行修改和调整，以适应新的经济增长的需要。根据一定时期内经济发展的整体目标确定不同的产业政策，在立法上突出不同的调控方法是产业结构调节法的又一特点。
二、产业结构调节法的基本原则
产业结构调节法的原则是指贯穿在整个产业结构调节法中的基本指导思想，也是产业结构调节法规范所必须遵循和贯彻的基本准则。它起着维系、保证产业结构调节法的统一、协调与稳定作用。归纳起来，产业结构调节法的基本原则包括：
（一）决策原则
决策原则就是要求在国民经济管理中，根据经济预测和评价，提出选择方案，用系统的观点加以分析、比较，以选出最佳方案，由国家或政府作出意思表示并对此负责。
现代社会经济的发展，使得产业调节方案的选择既重要又困难，影响的因素越来越多。为了实现某一目标，可供选择的方案很多，但确定方案的风险很大。战后英国工业发展以发展纺织、采矿、造船、冶金等传统部门为主，尽管这些产业原来有优势，结果都延缓了英国经济的发展速度和现代化步伐，这是选择产业结构调整方案失败的例子；日本战后则由于选择战略产业比较正确而促进了经济的迅速发展。由此可见决策的重要作用。
进行科学的决策，必须要有科学的决策机构和决策程序。决策必须是建立在科学的基础之上，必须有大量的基础性资料和准确的预测评价，绝非个人意志和主观臆断、不负责任的独断专行，也不是朝令夕改、变化多端、揣摸不定的"土政策"。决策一经作出，就必须落实，产生相应的法律效力。决策者必须对其决策行为负责，决策失误应承担相应的法律责任。
产业结构调节法就是要通过规定国家或政府在宏观调控中的地位、作用、职责权限、法律责任以规范决策行为，保证决策的科学性、稳定性和权威性。
（二）平衡原则
平衡原则是指将国民经济的各种人力、物力、财力的资源和需要的有关比例，进行定量分析并进行调整，达到相互适应、协调同步，这是产业结构合理配置的基本要求。平衡是互相促进，而不是互相扯后腿；是相互制约，而不是相互扯皮；是顾全大局，而不是本位主义。它要求在国民经济和社会发展总体上有综合平衡，国家在经济管理中要做到资源、劳力、财政、信贷、物资、外汇以及生态等内部平衡和它们之间各个方面之间的相互平衡，并且这种平衡是动态的、开放性的相对平衡。
建立社会主义市场经济体制，产业调节的灵魂是平衡，是注重资源的合理配置和优化组合，以充分发挥整体资源效益。过去相当长时期，我们片面追求工农业生产的发展速度，提出过比例服从速度等错误主张，导致国民经济比例失调和经济效益低下，由于过分重视工业而忽视农业、过分重视重工业而忽视轻工业，导致了轻重比例失调；由于重生产轻流通，而未将商业、服务业放在应有的地位上，使得商业、服务业长期落后。现在这些失误大都已经得到克服，有的也正在纠正，但教训是深刻的，必须全面地加以总结和分析，寻求平衡的有效途径。
产业结构调节法正是从两方面坚持平衡原则，首先是确定国家产业结构合理配置的基本方法和途径，确定平衡的基本内容；其次是规定各法律关系主体的活动范围和权限，规定各种产业的地位和作用，从整体上把握平衡，保证国民经济全局的稳定和健康发展。
（三）调整原则
调整原则是指国家自觉地、主动地对国民经济发展速度、规模、比例等方面的关系进行调节和制约，并通过立法将一定历史时期的产业调节重点体现出来。调整是产业结构调节法最经常也是最基本的手段，是产业结构调节法的主要任务。可以说，没有调整就没有产业结构调节法。
宏观调控法在其产生之初是以危机对策法的形式出现的，具有明显的临时性和外在性。但随着经济社会化程度的不断提高，国家或政府的经济作用不再仅仅止于临时对付经济危机，进而成为一种常在的和长期的社会经济机能，并渗透于市场经济机制之中。至今，政府在市场经济中的作用，已成为维护和保障有效的市场经济运行，引导和促进社会经济发展的一种内在条件和有机组成部分。大量的、长期存在的经济立法成为国家自觉地、主动地调控经济运行的经常手段。它灵活地运用产业调节法律规范，直接确定不同时期、不同条件下的产业结构政策，影响国民经济发展的规模和速度，保障长期稳定的增长。
保证国民经济的协调、长期稳定的持续增长，必须实行调整原则，从战略布署、综合平衡、分配比例等各方面进行调整。这种调整不是头痛医头、脚痛医脚，更不是出现了问题以后的临时措施，而是一种政府经常的、连续性的行为，既要保持相对稳定，又要给以灵活的调节和制约。调节和制约的目的是为了扬长避短、兴利除弊，以使国民经济保持旺盛的活力，既不大起大落、忽高忽低，也能及时发现和克服潜在的危险。
三、产业结构调节法的基本制度
产业结构调节法的价值目标是通过对产业结构的宏观调控，充分利用市场机制，促进资源合理配置，实现国民经济持续、稳定、健康地增长。为实现此目标，产业结构调节法必须建立相应的法律制度，这些制度主要包括：
（一）整体产业结构规划制度
整体产业结构规划是国家或政府根据一定时期内社会经济发展的情况提出的产业结构的长期设想。在完全的市场机制作用下，产业结构也会自发地形成并发展到高级化阶段，欧美国家在过去大多经过了这样的历程，但它们的产业结构高级化过程长期曲折，而且付出了极大的代价；因而，有些后起国家尤其是日本在经济起步时即按照欧美国家已形成的产业结构，自觉地规划自己的产业结构从低级到高级发展的步骤和措施，从而以较小的代价和较短的时间完成了产业结构高级化的进程。我国在过去计划经济体制下也有关于产业结构的规划，但那些规划是在产品经济条件下进行的，与发展社会主义市场经济的要求不相适应。如何按照市场经济的要求制定产业结构规划？是我们面临的新问题。
整体产业结构规划制度是法律所规定的关于产业结构整体规划工作的原则、程序、权利、义务和法律责任等规范。整体产业结构规划是直接影响到国民经济和社会发展整体的事业，它是牵涉到国民经济各部门、各环节的综合性工作，规划涉及的内容复杂、范围广泛，因此，必须通过法律规范规划工作的程序，明确各主体的权利义务，并规定相应的法律责任以保证规划的实施。
（二）保护、扶植战略产业制度
战略产业是一国为实现产业结构高级化目标所选定的对于国民经济发展具有重要意义的具体产业部门。这些部门是各国根据不同的经济和技术发展水平和对未来经济技术发展的预见来确定的。保护扶持战略产业是各国实现产业结构合理化的一项重要措施。
保护扶持战略产业的法律制度是关于确定战略产业的标准、程序以及保护和扶持战略产业的法律措施和手段的总和。
战略产业的确定是保护和扶植的前提，而依不同的经济理论又可以提出不同的标准。国家要根据社会经济发展的整体规划和需要来制定相应的标准，以规范形式界定战略产业。一般而言，国家选定的战略产业应是对国民经济的稳定持续发展具有重要意义的产业，主要包括：1、新兴产业，即那些在新技术基础上发展起来的朝阳型产业；2、成长产业，即那些由于技术革新而飞跃发展，并在国民经济中举足轻重的传统产业；3、出口产业，即已经或可能发展的具有国际竞争能力的那些产业。
战略产业确定以后，必须采取相应的保护和扶植措施，以促进战略产业的高速发展，实现产业结构的合理化、高级化。这就需要通过制定一系列法律，具体地规定保护和扶植战略产业的手段和措施。这些手段和措施通常表现为各种贸易保护、投资优先、税收优惠、技术引进措施，且以单行法或个别法的形式出现。如日本的《企业合理化促进法》、《租税特别措施法》、我国的《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》等。
需要说明的是，有些新兴产业和成长产业经过一段时间的发展就可能转变为衰退产业，成为调整和援助的对象，这样就需要不断地确定新的战略产业，并制定相应的保护、扶植措施。因此，这一类法律通常是个别法而且实施具有一定的时间性。
（三）调整、援助衰退产业制度
衰退产业即所谓的夕阳产业，一般是指经过一段时间发展后出现衰退或处于困境中的产业。这些产业对于国民经济的整体发展还具有一定的意义，对于社会的安定也有不可忽视的作用，因此，必须采取调整和援助措施以维持其发展。日本在战后最早出现的衰退产业是煤炭业，以后是纺织业、造船业、有色金属业、石油化工业等等，对此，日本制定了各种调整和援助法律。调整、援助衰退产业制度就是法律规定的关于发展和调整、援助衰退产业的各种手段和措施的总和。
及早发现已经和行将陷入衰退的产业，及时采取措施进行救援和调整，以减少经济损失和社会动乱是调整、援助衰退产业制度的基本目标。因此，有必要根据不同产业的不同特点制定相应的法律，实行各种援助政策，调整设备、调整内部结构，促使其顺利地缩减过剩设备，缩小规模和顺利转移资本与劳力，实行整体产业结构的不断调整。
对于衰退产业的调整和援助虽然不是一国产业结构调节法的重点，但由于衰退产业直接影响到整个国民经济发展速度和经济效益，更重要的是它直接影响到社会的安定，因而是各国普遍重视的一个问题。衰退产业的顺利调整是劳动力和资本合理流动的必要条件，也是产业结构向合理化高级化发展的必经过程，因此，关于衰退产业的调整、援助措施的选择也就十分重要而且迫切。
（四）促进产业结构合理化的其他相关制度
影响产业结构合理化的因素很多，促进产业结构合理化也必须有相应的配套措施，其中最主要的制度有：
1、技术进步制度
产业结构高级化必须具备两个条件：即资金能力和技术结构的高级化，可以说产业结构高级化的核心是技术结构的高级化。因此，国家的技术发展战略以及相应的技术进步法律制度都必须以适应和促进产业结构的合理化和高级化为立法目标。
2、能源结构调整制度
能源作为最基本的生产资料之一，对经济发展的作用不容置疑。一国的能源结构与产业结构也是直接相关的。一些国家能源消费结构经历了以煤炭为主向石油为主的转换过程，产业结构也相应发生了重要的变化。由于这两者之间的关系密切，各国都十分注意采取有利于产业结构合理化的能源调整制度，如发展节能型产业，尽可能利用廉价能源，节省资本和劳动的投放，以提高劳动生产率等。
3、区域开发制度
区域开发是关于一定区域内经济和社会发展的整体布局，具体而言是确定一定区域的功能和发展目标，统一考虑工业、农业、城市、乡村、生产和生活等各个方面的统筹安排。区域开发中的生产力布局也是与产业结构设置直接相关的问题。如发展规模经济必须要求有相对集中的工业布局，但是工业过于集中又会引发人口密集、城市急剧膨胀、环境污染等一系列问题。如何合理布局也就成为产业结构调节法所必须考虑的因素之一。
4、环境保护制度
中华人民共和国政府和保加利亚共和国政府１９９８－２０００年文化、科学和教育合作计划
中国政府 保加利亚政府
中华人民共和国政府和保加利亚共和国政府１９９８－２０００年文化、科学和教育合作计划
（签订日期１９９８年５月１１日 生效日期１９９８年６月１１日）
中华人民共和国政府和保加利亚共和国政府，以下简称“双方”，本着发展两国在文化、科学和教育领域的联系和合作的愿望，并为执行中华人民共和国政府和保加利亚共和国政府１９８７年５月６日签订的文化合作协定，决定签订１９９８－２０００年文化、科学和教育合作计划。
双方协议如下：
一、文化和艺术
第１条 双方交换展览，具体事宜通过外交途径商定。举办珍贵的文物展览时，具体事宜通过交换专家和签订协议实施。
第２条 双方鼓励交换音乐小组参加在对方举办的国际音乐节。同样鼓励通过经纪渠道交换演出小组和个人。
第３条 双方鼓励文物保护机构之间的合作。双方互换一个２人文物专家小组，为期一周。
第４条 双方鼓励博物馆和美术馆之间的合作。双方互换一个４人美术家小组，为期一周。
第５条 双方鼓励北京图书馆和索非亚“基里尔与麦托迪”人民图书馆之间的合作，在双方商定的基础上交换刊物、图书资料、信息和专家。双方支持交换图书、期刊、小册子和历史文献；鼓励参加在对方举办的国际书展。双方互换一个３人图书专家代表团。
第６条 双方鼓励翻译、出版和发行对方国家艺术性较高的文学作品。双方互换一个３人出版代表团，为期１０天。
第７条 双方鼓励参加在对方举办的国际电影节。双方促进在对方举办电影周。双方支持中国电影资料馆和保加利亚电影资料馆之间的合作。双方互换一起电影家代表团，为期一周。
第８条 双方鼓励交换戏剧小组参加在对方举办的国际艺术节。
第９条 双方及时向对方提供信息，并鼓励对方参加在本国举办的文化艺术领域的国际会议、讲习班和进修班。
二、科学和教育
第１０条 双方支持相应的科学院之间进行直接合作。
第１１条 双方促进中华人民共和国教育部和保加利亚共和国教育、科学与技术部在两部间协议的基础上，最大程度地利用非外汇对等交换的原则扩大合作。具体如下
确定中保科学和高等教育领域进行合作的强项课题。这些强项课题由双方专家每年磋商时商定。
制定具体合作形式。优先考虑利用协议中规定的基本额度和资金执行共同制定的方案。
制定鼓励两国高等院校之间直接接触的具体措施，通过共同举办活动，交换信息和资料，交换专家以扩大和发展合作。
在对等的基础上，确定交换大学生、研究生和进修生的助学金人数。
共同创办国际性活动，以促使两国加入国际机构、组织和计划，以及科学和高等教育领域的国际信息系统，特别是相互承认学历文凭。
第１２条 双方支持和鼓励相互感兴趣的高等院校之间在科学和教育方面的合作的形式、内容和财务支付方式由它们直接商定。
第１３条 双方通过与科学和高等教育有关的基金会和其它组织建立联系，寻找扩大科学与高等教育领域合作的可能性。
第１４条 双方鼓励学习对方国家的语言、文学和文化。
为此，双方根据各自的需要互换语文教师。
双方为汉学家和保学家参加对方举办的夏季语言培训班创造条件。
第１５条 双方就高等教育领域举办重要国际活动相互通报，并鼓励专家和学者参加这些活动。
第１６条 中华人民共和国教育部和保加利亚共和国教育、科学和技术部根据要求相互交换中等和高等教育领域重大决定的信息，以及双方感兴趣的其它资料。
第１７条 中华人民共和国教育部和保加利亚共和国教育、科学和技术部将按两部直接签署的教育合作协议规定互换代表团。
第１８条 双方鼓励以下机构建立直接联系
中等普通和职业学校之间；
教师培训和进修学院之间；
中华人民共和国和保加利亚共和国教育科研机构之间。
第１９条 双方支持教育工作者和科研人员参加由中华人民共和国和保加利亚共和国组织的国际活动。相互通报重要代表大会、学术研讨会和学术讲习班的信息，并根据要求向对方提供材料。
三、新闻、电视和广播
第２０条 双方协助新华社和保通社在互利的原则上签订的两社之间的具体协议的框架下进行的合作。
第２１条 双方鼓励中华全国新闻工作者协会和保加利亚记者协会之间的交流和合作。
第２２条 双方鼓励和支持两国报刊和杂志编辑部之间建立和发展直接合作，交换对方所需的资料和图片。
第２３条 双方促进中国中央电视台和保加利亚国家电视台在直接合作协议的基础上进一步发展和扩大电视领域的合作。
第２４条 双方促进中国中央人民广播电台和保加利亚国家广播电台在直接合作协议的基础上进一步发展和扩大两国国家广播电台之间的直接联系。
四、卫生
第２５条 双方促进中华人民共和国卫生部和保加利亚共和国卫生部在直接合作协议的基础上扩大和加深卫生和医学领域的合作。
五、档案
第２６条 双方鼓励两国国家档案局之间的合作，交换文献和专业档案图书复制件，根据现有有关规定交流档案工作经验；合作方式由两国档案部门直接商定。
六、体育
第２７条 双方鼓励两国负责青年和体育的国家行政领导机构的直接联系，以发展中华人民共和国和保加利亚共和国相互感兴趣的青年和体育组织的双边交流和合作。
七、友好协会
第２８条 双方鼓励和支持中国人民对外友好协会和保中友好协会在两会签订的合作计划的基础上进行合作。
八、财务规定
第２９条 本计划内交流人员的费用根据下列条款执行
（１）派遣方支付派出人员至接待方首都的往返国际旅费。接待方根据国内法规，承担不低于三星级饭店的食宿费和零用钱，以及按事先商定的访问计划所需的国内交通费。本计划交流人员如遇突然患病，接待方保证在国家医疗机构免费急诊，直到病人能够回国，回国的旅费由派出方承担。
（２）交换演出人员和演出小组时，接待方承担场租费、海报和请柬印刷费，以及与演出有关的所有广告费。接待方在演出前向演职人员提供点心和饮料。
（３）交换本计划内展览时，派遣方支付展品至接待方首都往返运输费和保险费，接待方承担国内运输费、海关手续费、场租费、目录和广告印刷费。
根据本计划第一部分“文化和艺术”第１条，交换国家级艺术展览或文物展览时，其交换条件唯有按专门签订的协议生效。
（４）本计划内材料的提供和寄送的所有费用，由寄出方承担。
第３０条 协议双方互免交本计划内对方来访公民有关居留或延长其停留期限的手续费。
执行本计划的派出人员不需要接待方对其工作的批准。
九、一般规定
第３１条 交换本计划所列的人员时，双方提前两个月将派出人员的简历、工作计划及掌握何种语言通知对方。
接待方及时通知派出方是否同意接待上述人员。派出方至迟在派出人员启程前一个月将有关人员所乘交通工具和抵达的确切日期通知接待方。
第３２条 交换本计划所列的演出人员和演出小组时，派出方在有关人员启程前三个月将必要的宣传材料提供给接待方。
第３３条 举办本计划所列的展览时，送展方至迟应在展览开幕前四个月将印制展品目录和展览说明书的必要材料提供给承展方。
在展品另行寄送，而不随同随展人员时，展品至迟应在开幕前１０天到达承展方。
承展方应确保展览的组织、保护和宣传，以及印制说明书、目录、海报和其他宣传材料所需的技术条件。
十、最后条款
第３４条 本计划在执行过程中，如需要修改，将通过外交途径商定。
本计划不排除在双方相互商定的基础上进行上述领域计划外项目交流的可能性。
本计划自签字之日３０天后生效，有效期至２０００年１２月３１日。
本计划于１９９８年５月１１日在北京签字，一式两份原始文本，用中文和保文写成，两种文本具有同等效力。
中华人民共和国政府 保加利亚共和国政府
代 表 代 表
孙晓为
