民政部办公厅关于颁发《基本建设管理暂行办法》的通知
民政部
民政部办公厅关于颁发《基本建设管理暂行办法》的通知
1989年7月17日，民政部
各直属单位：
现将我部综合计划司制定的《基本建设管理暂行办法》转发你们，自一九八九年八月一日起试行。
搞好基本建设工作，是加强民政自身基础建设、促进民政事业发展的重要环节。各单位应按本办法的规定和要求，加强对基本建设工作的管理。要充分调动各方面的积极性，明确职责，统一协调，改变各行其是、管理不善的状况，充分发挥投资经济效益和社会效益，把民政部的基建管理工作提高到一个新水平。
各单位在试行过程中，对本办法有何补充修改意见及执行过程中的问题，请报综合计划司，以便适时组织修改。
附：民政部基本建设管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为加强民政部基本建设项目管理，提高投资效益，明确职责，统一协调，充分调动各级的积极性，改变管理不善，多头负责、无章可循的状况，根据国家有关规定和要求，结合民政部的实际情况，特制定本办法。
第二条 民政部基本建设管理工作必须遵循统一领导、分级管理、各负其责、注重效益的原则。凡是基建过程中的一切规章制度和具体做法，均应纳入统一规划，要有利于集中有限资金，充分发挥经济效益和社会效益；有利于减少层次和中间环节，提高工作效率和管理水平；有利于推动民政工作顺利发展。
第三条 所有参与基本建设管理的有关各方，要在部领导的统一领导下，通力协作，紧密配合，互相支持，共同完成基本建设任务。
第四条 民政部基本建设的任务是：遵循新时期的民政工作方针，以推进民政工作发展为目标，管理民政部直属基建项目(包括新建、扩建、改建工程和技术改造项目)。所有工程建设项目，无论属于何种性质、用途和何种投资来源，均须依照本办法的规定执行。
第五条 所有基本建设项目必须按基本建设程序办事，必须遵守国家法律，执行国家计划和方针政策，正确处理国家利益和本单位、本部门局部利益的关系，加强科学管理和岗位责任制，反对违反国家规定的一切不正之风。
第六条 基本建设必须从我国的实际情况出发，坚决贯彻“艰苦奋斗、勤俭节约”、“少花钱多办事”的方针和“实用、经济，适当注意美观”的原则，杜绝敞口花钱和花冤枉钱的现象。
第七条 全国民政系统福利企业的技术改造项目的计划由民政部综合计划司统一归口管理。
第二章 建设前期工作管理
第八条 基本建设工作必须按程序进行。依照国家有关规定，基本建设程序划分为以下几个阶段：
1.建设前期准备阶段；
2.设计阶段；
3.列入年度计划阶段；
4.组织施工阶段；
5.竣工验收阶段。
第九条 建设前期工作指从建设项目的酝酿提出项目建议书到列入年度计划阶段所进行的一系列的工作，包括：项目建议书、可行性研究、编制设计任务书、选择建设地点和组织工程设计等。
第十条 项目建议书的编制和审批。由各建设单位(即使用单位)会同部业务主管司局，根据民政事业发展规划、基本建设中长期计划和上级指示，经过调查分折，编制项目建议书。先由项目提出单位的业务主管司局初审，签署意见后提交部基建主管部门，经综合平衡审议后报主管副部长审定。
总投资在3000万元以下的项目建议书，由民政部审批( 其中特殊项目报国家计委审批)。总投资为3000万元至20000万元的大、中型项目，报国家计委审批。总投资在20000万元以上的由国家计委报国务院审批。
第十一条 可行性研究。项目建议书经上级正式批准后，建设单位按国家规定的内容。对项目认真地作可行性研究，经过多方案比较，择优编写可行性研究报告，连同选址报告一起上报部基建主管部门。基建主管部门会同业务主管司局共同审议后报主管副部长审批。然后由基建主管部门向建设单位发出前期工作通知书。
第十二条 可行性研究报告。建设单位可委托设计和工程咨询单位办理。总投资为100万元以下零星项目的项目建议书和可行性研究报告可合并为一次进行。
第十三条 所有新开建项目建设地址的选择必须有部基建主管部门参加，必要时可邀请有关专家组成前期工作小组，对建设地址和项目的可行性提出内容翔实、依据可靠、科学合理的报告，提交部主管领导(或部长办公会议)审定。
第十四条 设计任务书。设计任务书是工程建设的大纲，是确定建设项目和建设方案的基本文件，也是编制设计文件的主要依据。项目建设书和可行性研究报告经论证和审定批准后，才可编制设计任务书。
设计任务书由建设单位负责编制，报部基建主管部门初审。初审认可后提交部主管领导，召集有关部门(包括业务主管司局)共同研究审批。
第十五条 项目建议书，可行性研究报告和设计任务书的编制方法及要求，按国家有关规定、办法执行。其内容深度应满足决策和设计需要，对项目建设的利弊得失分析必须透彻明了，建设条件和外部协调因素必须可靠，所提供的各类数据必须科学合理，建设方案必须切实可行。不能为了争上项目或其他原因，偏执一端或有意隐瞒有关情况，更不准违背程序采取非正当手法确定建设项目，从而造成决策不当或决策失误。
第十六条 凡是经批准的项目建议书、可行性报告和设计任务书是项目最终决策的法定根据，也是进行初步设计的基本依据，不准随意更改。凡是需要更改时，应重新报批，经综合计划司同意后上报主管副部长。
第十七条 设计任务书批准后，建设单位即可组建工程建设管理机构(基建班子)，负责建设准备工作。
第十八条 建设准备工作的主要内容包括：工程、水文地质勘察；收集设计基础资料；组织设计文件的编审；落实建设物资材料；办理征地拆迁手续；落实水、电、路等外部条件和施工力量等。
第十九条 设计任务书批准后即可委托设计单位进行工程设计。
民政部的一般工程项目的设计可以按扩大初步设计和施工图设计分两个阶段进行。规模较大的新建工程，在初步设计之前，还应进行总体规划设计。总体规划设计包括对土地利用的规划、总体布局和主要建筑物设计方案。规划设计方案，应报部基建主管部门批准后方能进行初步设计。
第二十条 初步设计应根据设计任务书所确定的内容在总体规划设计的原则指导下进行。初步设计不准突破设计任务书所规定的项目内容、建设规模、建设标准。其内容深度应符合国家规定的要求，一定要有比较详细准确的设计总概算。初步设计应在列入年度计划建设项目开工前一次完成，不准边设计边施工。
初步设计和总概算由部基建主管部门会同业务主管司局共同审议，报部主管领导签批。
第二十一条 施工图设计一定要根据批准的初步设计进行，对初步设计规定规模和投资概算范围内的施工图设计，部基建主管部门不再审批。不具备开工条件的工程不得盲目开工。
第三章 计划与统计管理
第二十二条 民政部的基本建设计划由民政部综合计划司和建设单位两级管理。各单位的无论是国家预算内投资安排的或单位自筹的基本建设，一律纳入民政部基本建设计划。建设单位用自筹资金安排基建，应按规定凭上级财务主管部门的批准文件和开户银行存款证明申请基建计划。
第二十三条 计划的主要内容为：
1.制定中长期计划。由部基建主管部门会同各业务司局，根据民政事业发展规划和部领导的指示，按照国家可能提供的财力物力，制定五年或十年的基本建设中长期计划，报主管副部长或部长审定后上报国家主管部门批准。
2.规划设计项目计划。安排的依据是已经批准的建设项目计划任务书。
3.年度投资计划。在规划设计后，对已有初步设计图和总概算，具备工程建设条件的项目，部基建主管部门根据对初步设计和概算的审批意见及投资能力，经综合平衡后向建设单位下达年度投资计划。
第二十四条 年度基本建设计划，按照中长期建设计划，对已做好建设前期准备工作并已具备建设开工条件的项目，根据对初步设计和总概算的审批意见及投资能力，由部综合计划司安排列入年度基本建设计划。
第二十五条 半年调整计划。建设单位应于当年7月30 日前用文字或电话上报本年度基建调整计划。
第二十六条 不具备建设条件的项目不准列入年度基建计划，列入年度基建计划的工程项目必须有正式的平、立、剖面图(简称“三图”)和施工图预算，部基建主管部门依此作为审定计划、拨付款项的依据，否则不予拨款。各建设单位，应于上年度11月10日前(或年度基建工作会议时)，向部基建主管部门报送“三材”库存量统计表、下年度施工项目的“三图”和工程预算等有关资料。对于已列入年度计划而没有“三图”和工程预算的项目，在安排半年调整计划时将予以调减。
第二十七条 年度基本建设计划的编制程序和步骤：
1.每年度二季度左右，由部基建主管部门根据国家计委预安排的固定资产投资控制指标，向各建设单位下达下年度基建计划控制数额。
2.每年度九月底前，建设单位根据上级下达的控制数额的本单位工程进展情况、建设条件等因素，上报本单位下年度基建计划申请报告。
3.每年度十月底，部基建主管部门根据各建设单位上报的下年度基建计划申请，经综合平衡后，向国家计委申报下年度基建投资申请指标。
4.每年十一月下旬左右，召开部直属单位基建会议，检查年度基建计划执行情况，详细研究下年度基建计划安排意见。
5.每年度3月份左右(视国家基建计划下达时间而定)， 根据国家计委正式下达基本建设计划，部基建主管部门向建设单位正式下达当年基本建设计划。
第二十八条 要加强对基本建设计划的管理，维护计划的严肃性。各建设单位必须按年度计划安排的项目内容和投资指标安排施工，任何单位和个人不能搞计划外工程，不准擅自扩大建设规模、提高建设标准，需要更改设计时应报部基建主管部门批准。对于部领导或有关方面在施工现场所作的有关重要指示，建设单位应及时通报综合计划司，以便研究调整设计和计划。
第二十九条 所有建设项目在开工前，应按国家规定实行招标，有选择地确定施工单位。工程招标由建设单位组织，按国家和当地建设主管部门的规定办法办理。
第三十条 招标工作结束后，建设单位与应中标的施工单位签订施工合同。签订合同时应十分慎重，必须有当地建设主管部门、建设银行、公证处或其指定的合同预算、指标核算咨询机构监督。重点项目签订合同时，应请部基建主管部门参加。
第三十一条 建设单位对施工单位所作的施工图预算应严格审核。施工图预算不能突破中标时的标价。对于合同规定需要根据市场变化调整定额和材料差价因素的工程，可按当地定额主管部门所颁布的依据性文件进行调整。建设单位应认真做好审核洽商工作，调整资料连同报告送部基建主管部门审批。对于工期较短、规模较小的工程的施工图预算应采取一次包死的办法，不予再行调整。
第三十二条 为控制基建投资，提高工程建设速度，保证施工质量和经济效益，所有建设项目均实行包干建设管理。民政部对建设单位实行工程概算、或施工图预算(或中价标价)加系数包干，建设单位对施工单位实行中标标价，(或施工图预算) 包干。部向建设单位下达的年度基建计划投资累计总额，控制在工程概算( 或施工图预算加系数)之内。
第三十三条 工程统计。基本建设统计是反映工程进度和投资使用情况的重要依据，各建设单位必须严格按国家统计局制定的统计制度要求办理。统计要做到准确及时，不准虚报、误报、漏报。
第三十四条 基本建设完成情况月报的填写范围和内容按《固定资产投资统计定期报表基层表》的规定执行。北京地区月报于每月终了后二日内报出，年报于年终后十五天内报出。
第四章 工程施工管理
第三十五条 施工管理是基本建设重要一环。施工管理是为了按照“精心设计、精心施工”的方针，更好地建立正常施工秩序，督促和配合施工单位使施工有准备、有组织、有秩序地进行，确保工程质量和施工任务如期完成。建设单位应建立技术责任制，选派和聘请办事公正、责任心强、有一定业务技术水平的人员管理施工。
施工管理人员应加强与设计、施工单位和当地质量监督部门的联系，协调处理施工过程中的有关问题，督促施工单位按照工程设计和规范、规程搞好施工，应定期召开施工协调会议，研究解决施工中有关问题。
第三十六条 搞好技术交底和图纸会审。开工前，建设单位应组织设计、施工单位和有关部门，进行设计技术交底和图纸会审。对于会审中发现的问题，应限定设计单位在一定时间内解决。
第三十七条 所有建设项目应由施工单位编制施工组织设计或施工方案。施工组织设计是施工单位进行施工部署的准则，内容必须完整可行。建设单位应落实好“三通一平”等基础条件，协助施工组织设计的编制工作，并负责审定修改。为避免不必要的浪费，没有做好施工准备工作的，不能仓促开工。
第三十八条 应加强施工现场监督和指导。对于隐蔽工程和重要结构部位，建设单位施工管理人员应到现场把关检查，并按规定要求做好隐蔽工程验收记录，对施工不当不符合质量要求的部位，要及时采取措施处理，不得迁就，不留隐患。
第三十九条 加强对建筑材料、构配件成品和半成品的检验，钢材、水泥、焊条等结构用材，应有出厂证明或检验单。对混凝土、砂浆和防水等材料配合比，应事先提出试验配比要求，经试验合格后方能使用。
第四十条 要严格按设计图纸施工。施工中，确须零星设计更改的，应由原设计单位或建设单位技术负责人出具设计变更通知书。因采购或供料等原因，要改变或代用施工材料时，应尽量征求设计人员意见，设计变更通知单和现场洽商记录等技术资料应妥善保管，作为工程验收和调整预算的依据。
第四十一条 所有建设工程应按规定要求，委托当地质量监督部门进行质量检验监督。要严格执行国家颁发的质量评定标准，不准“目测口估”，凡未经质量监督站检验合格的工程，不得交付使用。
第五章 基本建设财务管理
第四十二条 基建财务的主要工作内容：
1.认真贯彻执行党和国家有关财经方针政策、指示规定及各项标准制度。
2.参与基建预算的编制与审核工作，组织汇总经费开支计划，检查考核预算和经费开支计划的执行情况，做好经费供应，实施财务监督，管好用好资金。
3.组织会计核算工作，建立健全会计帐簿、凭证和手续制度，编好会计报表，及时准确地反映经费收支和资金运用情况。
4.定期进行经济活动分析，核量工程成本，总结经验，为指导工作提供可靠的依据。
5.参与工程招标和出包工程合同的签订，检查和监督合同的正确执行，办理出包业务的结算事宜。
6.参与工程竣工验收工作，做好工程决算的清理，及时准确地编报年度决算和竣工决算。
第四十三条 建设单位的财务机构和人员：
1.财务机构。各建设单位必须设置财务机构，保持财务人员的相对稳定，会计和出纳工作必须分管。
2.财务人员必须敢于坚持原则，热爱本职工作，以身作则，廉洁奉公；要刻苦钻研财务业务知识，熟悉本职业务；要密切联系群众，不断总结经验，改进工作。
第四十四条 基建财务计划。为合理安排和使用建设资金，建设单位在年度基建投资计划下达后，应结合当年预计完成工作量和可以动员的内部资源以及以后年度储备设备、材料用款情况，及时编报年度财务计划。
第四十五条 经费的请领。工程开工前，根据批准的年度基建计划与预算，编制备料经费申请计划；开工后，根据施工图预算和工程进度，编制按季分月用款计划，由分管领导审查后报部基建主管部门请领经费。
第四十六条 基建拨款的原则：
1.按年度基建计划拨款；
2.按基本建设程序拨款；
3.按年度基建财务计划(支出预量)拨款；
4.按工程进度拨款。
第四十七条 部基建主管部门按照拨款原则，根据建设银行总行分次核定的拨款限额和各单位用款计划，经综合平衡后分次向各建设单位下达拨款限额。
第四十八条 为控制基建资金，对以下的情况不予拨款：
1.没有年度财务计划和季度用款计划的；
2.擅自修改设计、提高标准、扩大建设规模的；
3.计划外项目；
4.没有按规定要求上报施工项目“三图”和施工图预算(或概算)的项目。
第四十九条 工程价款的支付与结算。建设单位与施工单位工程价款的支付与结算，应按发承包合同的有关条款办理。施工单位提出的经费结算单应经工程计划、预算和财务人员共同审查后才能支付。结算时，对建设单位所提供的相应的备料款和物资、劳务、运输等折算价款应予扣除，及时转帐。未经批准，不准用债款或动用其他资金支付工程款。
第五十条 对施工单位的付款，在工程完工前，不得超过承包合同所定工程总造价的一定比例(付款比例按所在地区建设主管部门和建设银行的规定执行)，余款待工程全部完工验收、保修期结束后，办理最后结算。最后结算时，建设单位应认真与施工单位清理往来帐款，严格复查实际完成的工程量、三大材及提取的各种费用是否符合中央和所在省市的规定，对于超过规定的部分，不得结算付款。凡与批准的合同标价(或预算)有出入的工程价款，应凭双方共同签署的设计变更通知单( 变更证明书)结算。
第五十一条 基本建设的各项活动都要在会计凭证、会计帐簿和会计报表中反映出来，建设单位要通过会计核算如实地反映建设资金增减变化。基建会计科目、凭证和帐表的设置与处理应符合规则，必须按统一规定执行。
第五十二条 会计报表。分月报、年报、竣工决算报表三种：
1.月报：建设单位应在每月8日前， 向部基建主管部门报送上月资金平衡表及基建财务快速月报。
2.年报：建设单位对未竣工项目中已完部分，应按单项工程实际完工价值编报年度决算(即年报)，于年终后三十天内上报部基建主管部门。
3.竣工决算报表：凡已竣工的项目，均要编制竣工决算，于竣工后三十天内上报部基建主管部门。对于竣工遗留项目，如果数量不大，短期能处理收尾完成的，可按上级核定的经费投资列入决算，不再另报。
第五十三条 基建经费应与其他各类经费严格分开管理，不准挤占或挪作他用，要保证专款专用。
第五十四条 基建财务工作是整个基建管理的重要环节，是基建投资经济效益的综合反映。各级应加强对财务工作的领导和管理，合理地组织经费保障，发挥财务监督的重要作用。要严格财务制度，执行财经纪律。
第五十五条 要建立健全基建财务档案管理制度，所有财务和会计资料在规定年限内应妥善保管。不准涂改和任意销毁；调换财务管理人员时，应结清帐目，注明交接日期，交接人姓名，由财务部门负责人监交签章。
第六章 基本建设物资管理
第五十六条 基本建设物资管理，是指建设单位对基建施工过程中所需主要建筑材料、设备的申请、订货、采购、验收、保管和供应等项工作的管理。
第五十七条 建筑“三材”(钢材、木材、水泥)等统配和部管物资、专用机电设备等由部基建主管部门统一向国家物资主管部门申请指标，然后根据有关指标定额划拨给各建设单位。建筑材料的调拨依据是“三材”概算定额。品种由建设单位申请或自行串换。
第五十八条 实行包工包料的工程项目，建设单位接到上级分配的物资指标通知单后，交施工单位到指定的物资供应部门办理订货、提货手续。
第五十九条 实行主要材料由甲方供料的工程项目，由建设单位按上级分配的物资指标，到指定的物资供应部门办理订货、提货手续，然后依照定额和工程进度，向施工单位供货。
所有地方建筑材料、装饰材料均由施工单位自行采购。
第六十条 无论采取哪种供料方式、何种建筑材料，建设单位均应与施工单位密切配合，搞好物资材料的采购、供应、储备和保管工作。甲方有责任对施工单位所用材料进行监督检查把关。对于施工单位以次充好，以劣代优，铺张浪费等现象应加以制止。所有用于施工的材料、设备，必须符合设计要求，变更设计要求应经设计单位或主管部门同意；重要装修材料的选择、订货应征求设计单位的意见。
第六十一条 材料保管是物资管理的重要方面，仓库保管人员要单独设置，主要领导应经常检查他们的工作。材料到货后要认真进行验收，对材料、设备的品种、规格、数量认真清点，做到票物相符。严格建立仓库材料帐目，建立分类台帐，严格出入库手续。
第六十二条 材料保管人员、采购供应人员要定期与财务部门核对库存材料、设备数量，帐物必须相符。
建设单位应于每年11月底向部基建主管部门报送“库存材料统计表”。
第六十三条 对停缓建项目的库存、场存材料，必须自停缓建起，彻底进行清仓查库，并详细列出材料设备清单报部基建主管部门一份。在停缓建期间，一切材料设备的报废、转移或出售，必须经部基建主管部门批准。
第六十四条 建设单位在工程竣工验收的同时，应对设备材料进行清查，乘余的设备材料应分类造册，作为工程决算的必要内容。乘余的设备材料由部基建主管部门统一调度。
第六十五条 凡需报废的设备和材料，必须按规定程序进行清理鉴定，写出技术鉴定报告，说明报废理由，提出报废意见，经开户建行签证后，上报部基建主管部门。在未批准前，一律不得自行处理。
第七章 工程竣工验收
第六十六条 竣工验收的建设项目全过程的最后一个程序，它是全面考查基本建设工作、检查工程是否合乎设计要求和工程质量的重要环节。
第六十七条 竣工验收分为两个阶段进行，即单项工程验收和综合验收。
第六十八条 单项工程验收。总体建设项目中的一个单项工程已按设计要求建设完成，能满足和具备使用条件，即可进行单项工程验收。单项工程验收由建设单位组织。单项工程验收前，建设单位应事先进行自检和初验，并组织和督促施工、设计单位整理好有关技术资料和竣工图纸；然后，组织使用单位、施工单位、设计单位、工程质量监督站、建设银行等部门共同检查，评定工程质量、使用的完整性、尚需修补的内容和期限，办理单项工程验收和交工手续。
第六十九条 综合验收。整个建设项目已按设计要求全部建设完成，并符合竣工验收标准时，即应及时组织综合验收。综合验收工作由部基建主管部门组织。建设单位应在全部工程竣工交工前二个月，向部基建主管部门提出申请工程竣工验收报告。
第七十条 为使竣工验收顺利进行，为综合做好充分准备，在验收前建设单位应在单项工程验收的基础上组织初验(或预验收)，并按要求和规定内容整理好所有竣工资料，拟制好“工程建设报告”、“资金使用和投资效果分析报告”。
第七十一条 竣工验收的依据是：上级批准的设计任务书、初步设计、施工图纸及说明、设计修改通知单(或技术联系单)现行的施工技术验收规范及有关批准的修改、调整意见。
第七十二条 竣工验收时，应由部基建主管部门主持，召开建设单位与设计、施工单位座谈会，协调有关事宜，共同总结工程建设过程中的经验教训，制定遗留问题的善后处理意见。
第七十三条 在正式竣工验收会议上，由建设单位向大会作“工程建设报告”、“资金使用及投资效果分析报告”，提请大会审议，向使用单位代表移交竣工技术资料(包括竣工图、初步的竣工决算资料)。部基建主管部门、业务主管部门、项目所在地方业务主管部门、建设单位、使用单位代表在“工程竣工验收报告”、“建设项目交付使用财产表”上签字，财务部门据以办理固定资产交付使用转帐手续。
第七十四条 竣工资料。综合竣工验收时，建设单位将在单项工程验收和综合验收阶段已初步整理的竣工资料，进一步系统整理，分类立卷，完整地移交给使用单位。主要资料还应复制，连同综合验收时所形成的验收文件，在竣工大会后一个月内分送部档案馆、部基建主管部门、部业务主管部门、当地建设主管部门等单位。
第八章 各级基建管理部门职责
第七十五条 管理机构及分工：
1.民政部综合计划司是部基建主管部门，所属基建物资处是具体承办单位。
2.部有关司(厅)是各有关单位的上级业务主管部门，如人事教育司是各民政院(校)的业务主管部门。
3.使用单位，指各建设项目建成后的使用和管理单位。
4.建设单位，指各建设项目的基建组织和管理单位。可单独成立基建筹建班子，也可由使用单位抽人组成。
第七十六条 部基建主管部门的职责：
1.组织编制民政部基本建设中、长期规划。
2.审批所属单位基建项目建设书、可行性研究报告、设计任务书和初步设计概算。
3.编制并下达部年度基本建设计划。
4.审批超过工程概算的项目的施工图预算。
5.根据年度基建计划，请领与划拨经费。
6.审查、汇总和报批部年度基建决算和竣工决算。
7.请领与划拨基建“三材”等统配部管物资指标。
8.拟制和颁发部基本建设管理制度和办法。
9.参加重点项目招标和签订合同工作。
10.主持基建项目综合竣工验收工作，审批建设单位提出的竣工验收报告。
11.协调处理建设单位与施工单位的合同纠纷及有关事宜。
12.检查施工质量，实施技术监督。
13.掌握并汇总基本建设情况，为部领导和部长办公会议提供决策依据。
14.汇总全国民政系统基本建设统计。
第七十七条 业务主管部门的职责：
1.参加编制民政部基本建设中、长期规划。
2.组织并协助所属单位编制基建项目建议书、可行性研究报告，对项目建议书、可行性研究报告、设计任务书和初步设计提出初审意见。
3.参加基建项目竣工验收工作。
4.指导并协助使用单位对已竣工工程搞好使用管理，制定管理办法。
5.检查并掌握基建工作情况。
第七十八条 使用单位的职责：
1.根据部基本建设中、长期规划和上级指示、安排、编制项目建设书，可行性研究报告。
2.组织基建项目筹建班子(建设单位)。
3.参加工程竣工验收，接收已完工工程固定资产。
4.制定已竣工工程管理办法，搞好固定资产管理。
第七十九条 建设单位的职责：
1.选择建设地点，提出选点报告。
2.组织工程技术勘察，负责组织工程地质、水文地质勘探和测绘工作，调查了解工程地域内的水文、地质、交通、气象、电力和资源情况，并提出工程技术勘察报告。
3.向设计单位提供勘察、测绘成果和水、电、运输协议文件等设计资料。
4.编报设计任务书。
5.办理征地拆迁、申请建筑施工许可证等有关手续。
6.选择设计单位、委托工程设计。
7.选择施工单位，组织工程招标工作，与施工单位签订施工合同，并认真履行合同条款。
8.组织工程技术交底和图纸会审工作。
9.审定施工组织设计。
10.编报年度基本建设计划和半年调整计划。
11.编报年度基建财务计划和按季分月用款计划。
12.编报基建物资申请计划，组织好物资供应工作。
13.掌握工程进度，监督工程质量，及时协调解决施工中的技术问题。
14.办理与施工单位的工程结算和决算工作。
15.组织单项工程验收工作， 综合验收后及时办理技术档案移交和固定资产交付使用的转帐手续。
16.编报基建财务月报、年报和竣工决算，核算建设成本。
17.每年一月底前，向部报送上年度基本建设情况文字报告。
第八十条 建设单位的人员配备及要求：
1.为加强基建工作管理，各建设单位应按基建总投资的一定比例配备基建管理人员。
2.基建管理人员可以从本单位选配，也可向社会招聘。必须由有一定政策和业务技术水平、对工作认真负责、作风正派、原则性强的人员担任。
3.基建管理人员要自觉遵守国家有关政策规定，接受各级财务、统计和审计部门的监督。
4.要加强对基建管理人员业务和政策法纪教育，要创造条件，鼓励他们钻研业务技术。
5.基建管理人员的职称(职务)的评定(聘任)，各单位应纳入人事干部考评一并考虑。
6.工程竣工后，暂时没有后续建设任务的，基建管理人员应妥善安置。为搞好固定资产的管理和维护，编内的干部、职工可安排在基建房管部门继续从事管理工作。
第九章 固定资产管理
第八十一条 由国家基本建设预算内投资、列入计划的自筹资金投资和外资、补偿贸易等来源形成的一切固定资产，竣工验收前，统归部基建主管部门实行管理。竣工验收交付使用后，由部领导确定的固定资产管理部门管理。
第八十二条 所有固定资产的报废、转移(包括有偿调拨、无偿调拨、转卖)，必须由建设单位写出正式书面报告，报部基建主管部门，经批准后办理。未经批准而擅自处理的将追究主要领导人的责任，情节严重者应依法处理。
第八十三条 基本建设中所形成的固定资产，因使用或保管不当造成不应有的损失时，将追究有关人员的责任，情节严重者将提交“纪检”和“监察办”处理，直至追究刑事责任。
第八十四条 部机关、直属单位的各类汽车和全国民政系统的专用汽车(救护车、 殡仪车、收容遣送车、救灾专用车等)的计划、订货、改装生产和分配工作， 各直属单位的汽车数量编制配备和更新补充事宣，由部综合计划司归口管理，具体按《民政部汽车管理暂行规定》执行。
第八十五条 部将制定《固定资产管理条例》下发执行。
第十章 附则
第八十六条 本办法同国家有关规定有抵触的，执行国家规定，并及时修改本办法。
第八十七条 本办法由民政部综合计划司负责解释。
第八十八条 本办法自一九八九年八月一日起执行。
建筑公司与项目经理对外民事责任承担问题研究
——项目经理不应对外承担债务
（作者：新疆生产建设兵团第一师中级人民法院 康常荣）
内容摘要：近年来随着我国房地产业的发展，涉及房地产诉讼案件呈逐年上升趋势。涉及房地产诉讼案件中，突出表现在建筑公司与项目经理如何对外承担法律责任问题。对此问题，各地法院认识不一。笔者从建筑行业的基本法——《建筑法》及其配套法律法规和行政规章入手，从搞清楚项目经理概念、项目经理与建筑公司之间的法律关系入手，结合《合同法》，对建筑公司与项目经理对外债务承担问题进行论证。
关键词：建筑公司 项目经理 对外债务
近年来随着我国房地产业的发展，涉及房地产诉讼案件呈逐年上升趋势。涉及房地产诉讼案件中，突出表现在建筑公司与项目经理如何对外承担民事法律责任（债务）问题。对此问题，各地法院认识不一。因此，统一认识，是审理好此类案件的关键，对于保障我国房地产业的健康发展无疑有着重要意义。建筑公司与项目经理如何对外承担民事法律责任问题，存在四种观点。观点1、建筑公司对外承担责任，项目经理不对外承担责任；观点2、项目经理对外承担责任，建筑公司不对外承担责任；观点3、项目经理承担清偿责任，建筑公司承担连带责任；观点4、建筑公司承担清偿责任，项目经理承担连带责任。
笔者认为，要搞清楚建筑公司与项目经理如何对外承担法律责任的问题，不能单独从《合同法》和最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》中寻找答案，而应当首先从建筑行业的基本法——《建筑法》及其配套法律法规入手，从搞清楚项目经理概念、项目经理与建筑公司之间的法律关系入手，结合《合同法》，才能得出正确的结论。笔者的观点是，项目经理不应对外承担法律责任（债务）。现从五个方面进行论证。
一、项目经理与建筑公司之间的法律关系
要了解项目经理与建筑公司之间的法律关系，首先要清楚项目经理的概念。根据建设部《建筑施工企业项目经理资质管理办法》第二条，建设部《注册建造师管理规定》第三条的规定，建筑施工企业项目经理，是指取得建造师资格证书（前称项目经理资质证书）、受聘并注册于一个建筑公司，受该建筑公司法定代表人委托对工程项目施工过程全面负责的项目管理者，是建筑施工企业法定代表人在工程项目上的代表人。项目经理是项目部组成人员之一，在项目部中处于核心地位。
由项目经理的概念中得知，项目经理与建筑公司之间是委托代理关系，项目经理的法定身份是委托人，是建筑施工企业法定代表人在工程项目上的全权代表，对建筑施工企业法定代表人负责。项目经理在工程项目施工管理过程中，以施工企业法定代表人的名义开展工作，以建筑公司的名言进行实施法律行为。项目经理是一个岗位职务，其在施工管理工作中实施的行为属于职务行为。根据最高人民法院《民事诉讼法意见》第42条规定，法人或者其他组织的工作人员因职务行为或者授权行为发生的诉讼，该法人或其组织为当事人。因此，项目经理不应对外承担债务责任，项目经理在施工管理工作中因职务行为产生的民事责任应由施工企业承担。
需要指出的是，在建筑市场上存在这样一种特殊情况，一些非法施工队伍为了承揽工程，以项目经理名义挂靠建筑公司，建筑公司从中收取费用。对于这种特殊情况要区别对待。由于《建筑法》禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。建筑公司允许无资质的单位以项目经理的身份挂靠在建筑公司名下从事建筑经营的，属于《建筑法》规定的“以其他方式允许他人以本企业的名义承揽工程”的情形。这种情况由于违反《建筑法》和《合同法》的禁止性规定，使发包人（建设单位）与承包人（承建单位）签订的建设工程施工合同归于无效。根据《建筑法》的规定，对因该项承揽工程不符合规定的质量标准造成的损失，由建筑施工企业与使用本企业名义的单位或者个人承担连带赔偿责任。这种连带赔偿责任明显具有惩罚性。
二、对“项目承包合同”的法律分析
建设部《建筑施工企业项目经理资质管理办法》第八条规定， 项目经理在承担工程项目施工的管理过程中，应当按照建筑施工企业与建设单位签订的工程承包合同，与本企业法定代表人签订项目承包合同。从字面上看，项目经理与建筑公司签订了项目承包合同，似乎成了项目工程的转包人，或者是内部承包人。所以从谁用工谁负责，谁打条子谁负责的规则出发，应该由项目经理对外承担责任。但笔者认为，对项目承包合同应当进行法律分析。
项目承包合同具有以下性质和特征：
（一）具有合法性。项目承包合同是根据建设部《建筑施工企业项目经理资质管理办法》签订的，因此具有合法性。
（二）具有授权性。项目承包合同是建筑公司法定代表人的授权合同，是项目经理履行施工管理职务和委托职务的权力依据。《建筑施工企业项目经理资质管理办法》第八条规定，项目经理与本企业法定代表人签订项目承包合同，并在企业法定代表人授权范围内，行使以下管理权力：1.组织项目管理班子；2.以企业法定代表人的代表身份处理与所承担的工程项目有关的外部关系，受委托签署有关合同；3.指挥工程项目建设的生产经营活动，调配并管理进入工程项目的人力、资金、物资、机械设备等生产要素；4.选择施工作业队伍；5.进行合理的经济分配；6.企业法定代表人授予的其他管理权力”。因此，项目承包合同具有授权性。授权性是项目承包合同区别于工程转包合同和分包合同的显著特征。
（三）权利义务的非转移性。项目经理在《项目承包合同》中的身份属于委托人管理人，是一种岗位职位，建筑公司通过《项目承包合同》将组织、管理施工的权力委托项目经理行使，是一种内部管理行为，没有发生权利义务的转移即合同的转让。这是项目承包合同区别于转包合同和分包合同的本质特征。
（四）管理性或者管理功能。《建设工程质量管理条例》第二十六条 规定：“施工单位应当建立质量责任制，确定工程项目的项目经理、技术负责人和施工管理负责人”。《建筑施工企业项目经理资质管理办法》第六条规定：“工程项目施工应建立以项目经理为首的生产经营管理系统，实行项目经理负责制，项目经理在工程项目施工中处于中心地位，对工程项目施工负有全面管理的责任”。由此可见，建筑公司与项目经理签订项目承包合同，旨在加强质量管理、建立质量责任制度。与其说是项目承包合同，不如说是质量承包合同更为贴切。
三、项目经理不属于《建筑法》和《合同法》规定的“转包人”、“分包人”
建设工程转包是指施工单位以赢利为目的，将承包的工程转包给其他的建筑企业施工，不对工程承担任何法律责任的行为，实际上是合同的转让。工程分包是指承包人经发包人同意后，依法将其承包的部分工程交给第三人完成的行为。这里的“第三人”是指独立于承包人之外的具有相应建筑施工资质的建筑企业。工程分包必须具备三个条件：一是必须经过发包人同意；二是工程主体结构部分不得分包，必须由承包人自行完成；三是分包人必须是具有相应资质的建筑企业，且不得进行再分包。我国《建筑法》和《合同法》禁止承包人将工程转包，禁止承包人将主体工程部分分包。转包人、分包人的共同之处在于，二者都属于具有相应资质的建筑企业。项目经理与转包人、分包人的不同之处在于，他不具有相应的资质也不是建筑企业法人。可见，项目经理不属于《建筑法》和《合同法》规定的“转包人”和“分包人”，也不属于“违法（无资质）转包人”和“违法（无资质）分包人”。如果把项目承包合同视为转包合同或分包合同，把项目经理看作是《建筑法》和《合同法》规定的转包人或分包人，就等于《建筑法》一边做出禁止转包和工程主体结构部分不得分包的强制性规定，一边又允许将全部工程转包或将包括主体结构部分工程分包给不具有资质的项目经理。这显然是前后矛盾的，不符合立法的本意。如果把项目承包合同视为事实上的转包合同或分包合同，把项目经理看做是事实上的转包人或分包人，则因违反《建筑法》和《合同法》的强制性规定使几乎整个建筑行业的项目承包合同归于无效。再者，项目经理既已具有委托代表人身份，维护建筑公司的利益就是其职责所在。如果认为项目经理同时具有转包人或分包人身份，势必发生利益上的冲突，建筑公司的利益就得不到保障。而建筑公司的利益受损，直接危害的还是建设单位和社会公共利益。这不是《建筑法》预期的结果。因此，我们必须、而且只能理解为，项目经理的施工行为，就是建筑公司的施工行为；项目经理完成建设工程主体结构的施工，就是建筑公司完成建设工程主体结构的施工。因此，对项目经理不适用《建筑法》第二十九条第二款、第六十七条、《合同法》第二百七十二条第二款关于转包人、分包人（包括违法分包人）与建筑公司对工程不符合质量标准造成的损失承担连带赔偿责任的规定。也不适用最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释[2003] 20号）第十一条第二款关于发包人、分包人知道或者应当知道接受发包或者分包业务的雇主没有相应资质或者安全生产条件的，对雇员在从事雇佣活动中因安全生产事故遭受人身损害，与雇主承担连带赔偿责任的规定。
四、项目经理（项目部）不是适格的经济主体
我国建筑法规定从事建筑活动的主体只能是企业法人，不允许公民个人、个体工商户等其他经济主体从事建筑活动。因此，项目经理不论作为个人还是个体工商户都不能成为建筑行业中的经济主体。项目经理作为项目部的负责人，随着项目部的组建而产生，随着工程项目的竣工验收而由终止。这种不独立性和职务性显而易见。项目部也一样，既不属于企业法人，也不属于企业的职能部门，也不属于企业的分支机构（企业法人的分支机构可以在授权范围内承担民事责任）。它因建筑公司承揽项目而组建，随着工程竣工验收而由解散，它没有独立的名称（项目部的名称是以建筑公司冠名的），也没有固定的组织机构，独立的财产，没有营业执照，也不需要纳税（不指个人所得税）。因此，项目经理和项目部都不是适格的经济主体。
五、项目经理不是适格的用工主体
建筑业农民工作为产业工人的重要组成部分，具有劳动法上的法律地位，与建筑企业发生事实上的劳动关系，而不是雇佣关系，由劳动法调整，而不由合同法调整。《劳动法》规定，中国境内的企业、个体经济组织与劳动者之间，只要形成劳动关系，即劳动者事实上已成为企业、个体经济组织的成员，并为其提供有偿劳动，适用劳动法。《工伤保险条例》第六十一条规定：“本条例所称职工，是指与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的各种用工形式、各种用工期限的劳动者”。国务院办公厅转发《建设部等部门关于进一步解决建设领域拖欠工程款问题意见的通知》（国办发?2004?78号）第十二条规定：“严格劳动用工制度。施工企业招用农民工，必须依照《劳动法》及相关规定，与农民工签订劳动合同”。劳动和社会保障部办公厅《关于农民工适用劳动法律有关问题的复函》 (劳社厅函?2003?180号)规定：“凡与用人单位建立劳动关系的农民工(包括农民轮换工)，应当适用《劳动法》。发生工伤事故的，应适用《企业职工工伤保险试行办法》(劳部发?1996?266号)”。劳动和社会保障部、建设部联合制定的《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》（劳社部发?2004?22号）第一条第一款规定：“本办法适用于在中华人民共和国境内的建筑业企业(以下简称企业)和与之形成劳动关系的农民工”。该办法同时规定：“农民工与建筑企业因工资支付发生争议的，按照国家劳动争议处理有关规定处理”。根据上述法律规定可以确定，建筑业的农民工属于劳动法意义上的劳动者。那么，建筑工人和谁发生劳动关系呢？是和建筑公司，还是和项目经理？在诉讼中，建筑公司、项目经理、劳动者三方往往各从有利于自身的角度发表观点。建筑公司认为项目工程是项目经理承包的，建筑工人（施工队伍）是项目经理具体招用的，用人单位应当是项目经理。项目经理认为他也是建筑公司的职工，他招用工人的行为是建筑公司通过《项目承包合同》授权的，建筑公司是真正的用人单位。劳动者认为他们虽然是由项目经理具体招用的，但他们是在建筑公司承建的工程上从事劳动的，而且项目经理对劳动者的管理也是根据建筑公司的内部规章制度进行的，不能说和建筑公司没有关系。笔者认为，项目经理不能成为与建筑工人发生劳动关系的用工主体。建筑工人虽然是由项目经理直接招用或选用并进行日常管理的，但这种行为是建筑公司通过《项目承包合同》授权的，建筑公司与劳动者发生事实上的劳动关系，建筑公司是真正的用人单位。此其一。其二，项目经理不是企业法人，也不是依法取得营业执照或者登记证书的企业分支机构，更不是个体工商户（建筑法不允许个体工商户从事建筑行业）。因此，项目经理不能成为适格的用工主体。其三，劳动保障相关的法律、法规、规章一致规定由法人承担对劳动者的法律责任。如《建筑法》第四十五条规定：“施工现场安全由建筑施工企业负责”。《建筑法》第四十八条规定：“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费”。即使是用人单位实行承包经营的，这种责任也不能免除。法律不允许用人单位通过内部承包等形式，将用人单位对劳动者承担的责任推推卸得一干二净。如《工伤保险条例》第四十一条第二款规定：“用人单位实行承包经营的，工伤保险责任由职工劳动关系所在单位承担”。
六、结论
综合以上观点，笔者认为，建筑公司与项目经理签订项目承包合同的行为属于内部管理行为，项目经理属于岗位职务，其在施工管理工作中实施的行为属于职务行为，理应由建筑公司对外承担民事责任。人民法院在处理涉及对于建筑公司与项目经理对外债务责任问题，应当按以下方法处理：除挂靠关系中的项目经理就承揽工程不符合规定的质量标准造成的损失，依法与建筑公司承担连带责任外，项目经理在项目施工过程中形成的对外债务，包括赊欠建筑材料形成的债务纠纷、拖欠工人工资的劳动纠纷、工伤损害赔偿纠纷等民事纠纷，应当由建筑公司对外承担法律责任，项目经理不对外承担民事责任。建筑公司确已向项目经理拨付了相关款项的，在承担了对外债务后，可以向项目经理提起不当得利返还之诉。
【注释】
[1] 建设部于1995年1月7日发布《建筑施工企业项目经理资质管理办法》，实行建筑施工企业项目经理职业资质管理制度，2006年12月28日发布《注册建造师管理规定》，规定担任施工单位项目负责人必须取得建造师资格证书并受聘、注册于一家建筑企业，项目经理资质证书管理制度被注册建造师管理制度取代。
[2] 国务院《关于解决农民工问题的若干意见》中指出，农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。
【参考文献】
[1] 柴发邦主编.《民事诉讼法学》.北京大学出版社.1998年.
[2] 祁新.《也谈项目经理对外债务的责任》.新疆审判.2003年第3期.
[3]王利明、崔建远主编.《合同法》.北京大学出版社.1999年.
