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合同纠纷与合同诈骗案件界定交织与处理机制探析/钱晖

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 16:49:10  浏览:8179   来源:法律资料网
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合同纠纷与合同诈骗案件界定交织与处理机制探析

钱 晖 钱少林

[论文概要]:合同诈骗是经济活动中最常见的一种犯罪形式,由于此类诈骗犯罪是利用经济合同的形式进行的,具有相当的复杂性、隐蔽性和欺骗性,往往与经济合同违约纠缠不清,并交织在一起。一般说来,合同诈骗的犯罪构成是二者之间的界限。但考虑到我国正处于经济转型期间,在处理具体案件时,应当根据刑法所规定的具体行为,并综合考虑事前、事中、事后的各种主客观因素进行整体判断,作出司法认定。(全文10167字)

[关键词]:合同纠纷;合同诈骗;界定;交织;处理机制



一、问题的引出
合同纠纷与合同诈骗罪都是合同制度的衍生物,都是源于合同的签订、履行过程之中,都涉及合同双方义务的履行和权利的实现,都表现为当事人双方的利益冲突和纷争。一般而言,合同上的违约欺诈行为与合同诈骗具有同质性,都属于违法行为的范畴,都具有社会危害性,是与国家和法律所积极倡导和追求的行为规则模式,或称权利义务关系模型格格不入的行为,都是应当依法予以否定性评价和谴责的行为。但二者在社会危害性的程度上有着极为明显的分野,在制裁方式上也迥然有别。
从理论上说,合同诈骗是一个刑法上的问题,合同纠纷是一个民法上的问题,界限似乎很清楚,但在司法实践中,合同诈骗与合同纠纷的界定与处理,一直就是颇为棘手的问题。这不仅因为诈骗犯罪与民事欺诈外观相似,难以区分,同时由于各执法机关在处理上方式不同,相似的情况结果有时却大相径庭,各个处理机关甚至出现踢皮球推诿的现象,从而形成实践中的“司法瓶颈”。
笔者撰写此文拟将合同纠纷与合同诈骗之间的界定和两者之间的交织存在的情况以及处理这类纠纷的机制作分析一二,以期达到抛砖引玉之作用。
二、合同纠纷与合同诈骗罪的界定
(一)合同诈骗罪的构成要件
《中华人民共和国刑法》第二百二十四条对合同诈骗罪如下规定:有下列情形之一,以非法占有为目的,在签订、履行合同过程中,骗取对方当事人财物,数额较大的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;数额巨大或者有其他严重情节的,处三年以上十年以下有期徒刑,并处罚金;数额特别巨大或者有其他特别严重情节的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑,并处罚金或者没收财产:(一)以虚构的单位或者冒用他人名义签订合同的;(二)以伪造、变造、作废的票据或者其他虚假的产权证明作担保的;(三)没有实际履行能力,以先履行小额合同或者部分履行合同的方法,诱骗对方当事人继续签订和履行合同的;(四)收受对方当事人给付的货物、货款、预付款或者担保财产后逃匿的;(五)以其他方法骗取对方当事人财物的。准确界定合同纠纷与合同诈骗,必须厘清合同诈骗罪的构成要件:
1、犯罪主体
本罪的主体是一般主体,凡达到刑事责任年龄且具有刑事责任能力的自然人均能构成本罪,依照刑法第二百三十一条的规定,单位亦能成为本罪的主体。因为本罪是在合同签订和履行过程中发生的,主体当然是合同当事人的一方。
合同纠纷诉讼的主体则不一定是合同的当事人。当合同当事人死亡或者失去民事行为能力,承担民事责任的可以是其继承人、财产权利的受让人,也可以依合同当事人的意思自治,重新设立民事责任的承担者。而合同诈骗罪的刑事责任的承担者,必然是合同一方的当事人,因为刑事责任的承担必须依据“罪责自负”的原则。
2、犯罪客体
合同诈骗罪侵害的客体为复杂客体,即既侵犯了合同他方当事人的财产所有权,又侵犯了市场秩序。合同是当事人之间为实现一定目的,明确相互权利义务的协议。合同是商品交换关系在法律上的表现形式,合同法律制度集中体现了商品经济关系发展的内在要求和一般规则,为商品交换提供了基本的行为模式。合同法律制度是维护社会经济秩序的基本保证。合同诈骗罪的行为人利用合同进行诈骗,极具欺骗性,社会危害性极大,极大地破坏了合同法律制度。
为了更好地界定合同诈骗罪,必须对本罪涉及的“合同”的种类及形式进行适度的界定。有观点认为,本罪所涉及的合同应当掌握在适用我国现行《合同法》的合同范围内。如常见的债权合同、抵押合同、质押合同、土地使用转让合同等民事合同以及一些不直接发生债权关系的如合伙合同、联营合同、承包合同等等。因为这些合同关系所涉及的客体(法律关系)都与市场经济秩序密切相关。合同法第二条规定,合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议适用其他法律的规定。利用有关身份关系的协议进行诈骗的一般不认定为本罪。比如利用婚姻关系进行诈骗的,俗称“放鸽子”的行为,通常认定为构成诈骗罪。因些,构成本罪的“合同”不包括婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议。另外,行政法上的行政合同、劳动法中的劳务合同和国际法上的国家合同。由于国家行为不是刑法调整的范围,因此,此类合同也不属于合同诈骗罪中的“合同”。
对于合同诈骗罪的合同形式是否包括口头合同?有人认为按照合同法第十条、第三十六条的规定,口头合同是合同的一种形式,具有书面合同同等效力,应当包括在内。但实践中如果将所有的口头合同都认定为合同诈骗罪的合同,将在一定程序上混淆合同诈骗罪与诈骗罪的界限。因此,一般情况下,口头合同不宜认定,但在特殊情况下,双方的商业协议性质明显,有的时候还有其他票据、签字等书证佐证,从其本质出发,则可以认定为属于合同诈骗罪中的合同。
笔者认为,刑法并没有对本罪涉及的合同进行明确,也没有任何司法解释对此进行明确。这充分说明,立法者在设定本罪的客体时,是立足于合同法律制度的整体,而不是某项具体的合同。也就是说,本罪的社会性危害性,集中体现在对合同法律制度的侵犯,而不是具体对某项合同的侵犯。刑法对行为的评价,通常从两个方面来衡量。首先是“罪与非罪”,本罪中所涉及的具体的合同制度,对于认定行为的“罪与非罪”没有任何实际意义,因为刑法对其所能保护的社会关系,是平等保护的,你不能说侵犯了借贷合同制度就构成犯罪,侵犯了保管合同制度或者担保合同制度就不构成犯罪。其次是“此罪与彼罪”,由于刑法分则在设立罪名时,有特别规定,依照特别法优于普通法的原则,当行为人的行为既符合本罪的犯罪构成,又符合特别规定的罪名的犯罪构成时,就不应再认定为本罪。如刑法第十六章第五节规定的金融诈骗罪中,多数都可以认定为合同诈骗罪,只是由于法律的特别规定,才不作认定的。贷款诈骗罪,其本质就是侵犯了借贷合同制度。只是法律特别规定,在签订、履行贷款合同过程中,骗取金融机构(对方当事人)财物的,不是构成合同诈骗罪,而构成贷款诈骗罪。因此,对本罪涉及的“合同”的种类进行适度的界定,首先,对合同的理解应立足于合同法律制度本身,作广义的理解,而不是试图着眼于某些具体的合同;其次,从刑法调整的社会关系的范围的规定,来排除不属于刑法调整的合同行为,诸如行政法上的行政合同、国际法上的国家合同;再次,依照刑法的特别规定,将符合特别规定的合同诈骗行为涉及的合同排除在外。
至于合同的形式是口头合同还是书面合同,尽管司法实践过程中,存在着实际操作上的困难,主要是证据认定上的困难,但从理论上讲,合同的形式对本罪的构成没有影响。
3、犯罪的主观方面
本罪的主观方面只能依直接故意构成,且以非法占有目的。间接故意与过失不构成本罪。因此,认定行为人是否具有“非法占有目的”的主观故意是认定行为人是否构成本罪的关键。这一问题的焦点是“非法占有目的”是在什么时候产生,是否必须在合同签订的当时就有?还是可以在合同签订后产生?从理论上讲,犯罪行为实施的当时,必须是明知自己是在利用经济合同,以欺骗手段,实施骗取公私财物的行为。这些问题在理论上比较好理解,但在实际中,在证据的采用上和事实的认定上较难操作。刑法在本罪的条文结构设置上,采用了叙明罪状和概括罪名,对犯罪的具体状况做了详细的描述,对犯罪者的行为方式进行了列举。刑法第224条列举的五种具体情形中,前三项都明显可以看出规定的是在签订合同过程中就要有“非法占有”的犯罪故意,只有第四种“携款逃匿”的行为,主观故意要靠推断得出。即客观行为具备“携款逃匿”,是否还需要证明当事人的“非法占有的目的”?为此,有的主张不需要证明主观上的“非法占有的目的”,只要存在“携款逃跑”的行为就应当定罪。有的主张只要有证据和事实证明行为人在签订合同时没有诈骗的故意,就不应当构成合同诈骗犯罪。笔者认为,这种情况一般在实践中很难确认行为人在签订合同时的主观故意,在没有事实证明行为人签订合同时没有“非法占有的目的”,而实施了“携款逃匿”的行为,根据刑法规定的“在签订、履行合同过程中”的规定,可视为在履行中产生的非法占有的犯罪故意,应予认定。但是如果要有证据证明,确定被告人没有非法占有的目的的情况,则不应当认定构成本罪。
4、犯罪的客观方面
本罪的客观方面表现在以非法占有为目的,在签订、履行合同过程中,实施了骗取对方当事人财物,数额较大的行为,其客观表现形式主要有以下几种:
(1)以虚构的单位或者冒用他人名义签订合同的;
(2)以伪造、变造、作废的票据或者其他虚假的产权证明作担保的;
(3)没有实际履行能力,以先履行小额合同或者部分履行合同的方法,诱骗对方当事人继续签订和履行合同的;
(4)收受对方当事人给付的货物、货款、预付款或者担保财产后逃匿的;
(5)以其他方法骗取对方当事人财物的。
(二)区分合同诈骗罪与一般合同纠纷的界限
合同纠纷与合同诈骗罪有许多相似之处:第一,两者都产生于民事交往过程中,且都以合同形式出现;第二,在履行合同过程中,对合同所规定的义务都不履行或不完全履行;第三,都表现为对特定物的非法占有。第四,合同诈骗罪在客观行为上表现为虚构事实或隐瞒事实真相,合同纠纷中的当事人有时也伴有欺骗行为。特别中合同欺诈行为更是极其相似。合同欺诈是指以获取不平等的经济利益为目的,在经济活动中故意以不真实的情况作为真实的意思表示,使他人判断错误,从而达到在发生、变更、消灭一定经济法律关系时获得优于对方当事人的经济利益的行为。构成合同欺诈的条件,一是行为人主观上有欺骗对方的故意;二是客观上实施了一定程序的欺骗行为;三是使对方当事人产生错觉签订了合同;四是合同没有履行或没有完全履行,使对方当事人蒙受经济损失。
尽管合同诈骗与合同纠纷有许多相似之处,但两者的本质区别。行为人主观上有无非法占有他人财物的目的,是区分两者的关键。刑法规定的合同诈骗手段是“虚构事实或者隐瞒事实真相”,合同法和民法通则规定的民事欺诈的是“以欺诈、胁迫手段”,两种行为的相同点是“制造虚假的事实,使用了欺骗手段”和非法(违反刑法和民法之别)获取了财物。二者的不同点是,在主观故意上合同诈骗者在签订合同或履行合同时根本就不希望履行合同,只想享有合同约定的权利,没想承担合同规定的义务;而民事欺诈则恰恰相反是希望合同的履行,通过合同的履行实现骗得非法钱财的目的,如通过产品质量有瑕疵、合同延期履行、拖欠货款等方式实现非法获利的目的。这是罪与非罪的界限。
我们的社会正处在经济转型时期,一些合同当事人在没有资金情况下,依靠以虚构事实骗得的资金进行经营,盈利了可以履行合同,亏损了则无法返还骗取的资金。一般被称为“拆东墙补西墙”或“借鸡下蛋”的情况。这种情况在实践中,一般都属于事实不好确定的情况,在审判实践中,这类案件判决的事实都没有确定为“借鸡下蛋”,特别是对“成功胜算机会很少,毫无希望”的情况,很难确认是“借鸡下蛋”的主观心理还是合同诈骗的心理。所以一般都以签订合同时,就有犯罪故意认定。但在事实上如果有的证据确实能确定是“借鸡下蛋”的事实,应当按照民事欺诈处理。
所以,我们在理论上要坚持具备非法占有目的的主观故意,在实践中要严格把握证据,只要客观上存在法定犯罪行为的事实,没有确凿的证据证明被告人主观上的“清白”,就应当认定为有罪。合同诈骗罪是目的犯,以“非法占有”为目的。非法占有目的的有无是认定合同诈骗罪的关键。而司法实践中侦查机关面临的最大难题是如何查证和认定行为人“非法占有”的主观故意,许多诈骗案件由于受侦查技术及侦查人员能力的局限,难以查证行为人的主观目的而无法追究其刑事责任。那么,司法实践中如可认定合同诈骗罪行为人主观上的非法占有目的呢?笔者认为,在处理具体案件时,应当根据其是否是刑法所规定的具体行为,并综合考虑事前、事中、事后的各种主客观因素进行整体判断,作出司法推定。根据司法实践经验,在司法推定时,应全面考察行为人以下各方面的客观因素:
(1)行为人在签订合同时有无履约能力。行为人的履约能力可分为完全履行能力、部分履约能力和无履约能力三种情形,应分别不同情况加以认定:有完全履约能力,但行为人自始至终无任何履约行为,而以欺骗手段让对方当事人单方履行合同,占有对方财物,应认定为合同诈骗;有完全履约能力,但行为人只履行一部分,如果其不完全履行的目的旨在毁约或避免自身损失或由不可避免之客观原因造成,应认定为民事欺诈行为;如果其部分履行意在诱使相对人继续履行,从而占有对方财物,应认定为合同诈骗;有部分履约能力,但行为人自始至终无任何履约行为,而以欺骗手段让对方当事人单方履行合同,占有对方财物,应认定为合同诈骗;有部分履约能力,同时亦有积极的履约行为,即使最后合同未能完全履行或完全未履行,应认定为民事欺诈行为;但是,如果行为人的履约行为本意不在承担合同义务而在于诱使相对人继续履行合同,从而占有对方财物,应认定为合同诈骗;签订合同时无履约能力,之后仍无此种能力,而依然蒙蔽对方,占有对方财物的,应认定为合同诈骗;签订合同时无履约能力,但事后经过各种努力,具备了履约能力,并又有积极的履约行为,则无论合同最后是否得以完全履行,均只构成民事欺诈。
(2)行为人在签订和履行合同过程中有无诈骗行为。诈骗行为绝大多数是作为,而不可能是单纯的不作为。其主要表现为行为人虚构事实或隐瞒真相。从司法实践中看行为人在签订和履行合同过程中没有欺诈行为,即使合同未能履行,也不能定合同诈骗罪。没有诈骗行为,不能定合同诈骗罪,但是有诈骗行为也不一定构成合同诈骗罪。要正确认定合同诈骗罪还须结合其他客观因素作具体分析。一般说来,在签订和履行合同过程中,行为人在事实上虚构了某些成分,但是并未影响合同的履行,或者虽然合同未能完全履行,但是本人愿意承担违约责任,足以证明行为人无非法骗取他人财物的目的,故不能以合同诈骗罪论处。
(3)行为人在签订合同后有无履行合同的实际行为。履约行为的有无最能客观地反映行为人履行合同规定的民事义务的诚意,也是认定行为人是否存在“骗取钱财” 目的的重要客观依据。一般说来,凡是有履行合同诚意的,在签订合同后,总会积极创造条件去履行合同。即使不能履行,也会承担违约责任。而以非法占有为目的利用合同进行诈骗的人,在合同签订以后,根本没有去履行合同或者是虚假地履行合同。对于这种情形,不论其有无履行合同的实际能力,均应以合同诈骗罪论处。“实际存在的履行行为,必须是真实的履行合同义务的行为,而不是虚假的行为”。履行行为是否真实,应当结合履约能力的不同情形来判断,这里应该注意以下两种情况下对行为性质的认定:第一种情形,行为人在签订合同后采取积极履约的行为,在尚未履行完毕时,行为人产生了非法占有对方财物的意图,将对方财物占为已有。此种情况下,行为人的部分履行行为虽然是积极的、真实的,但由于其非法占有的故意产生在履行合同的过程中,其先前的积极履行行为已不能对抗其后来行为的刑事违法性,应构成合同诈骗罪。第二种情形,行为人在取得相对人财物后,不履行合同,迫于对方追讨,又与他人签订合同骗取财物,用以充抵前一合同的债务。这种连环诈骗在司法实践中被形象地称为“拆东墙补西墙”。这种行为实质上是行为人被迫采取的事后补救措施,不是一种真实的履行行为,应认定为合同诈骗罪。
(4)行为人对取得财物的处置情况。若当事人没有履行义务或者只履行一部分合同,则当事人对其占有的他人财物的处置情况,很大程度上反映了其当时的主观心理态度,不同的心理态度,对合同标的处置也必然有所不同。所以可以从行为人对他人财物的处置情况认定其主观上是否有“非法占有”的目的:如果行为人将取得的财物全部或大部分用以挥霍,或者从事非法活动、偿还他人债务、携款逃匿、隐匿财物且拒不返还等,应认定为行为人有“非法占有”之故意,其行为构成合同诈骗。如果行为人将取得的财物全部或者大部分用于合同的履行,即使客观上未能完全履行合同之全部义务,一般不以合同诈骗论。如果行为人将取得的财物没有用于履行合同,而是用于其他合法的经营活动,只要在合同有效期限内将对方财物予以返还,应视为民事欺诈;当其没有履约行为时,应认定为合同诈骗。
(5)行为人在违约后有无承担责任的表现。一般情况下,具有履行合同诚意的行为人,发现自己违约或者对方提出违约时,尽管从自身利益出发,可能提出辩解以减轻责任,但却不会逃避承担责任。当无可辩驳自己违约时,会有承担责任的表现。而利用合同进行诈骗的人在纠纷发生后,大多采用潜逃等方式进行逃避,使对方无法挽回自己的损失。但是,必须注意的是,对那些不得已外出躲债,或者在双方谈判时百般辩解否认违约的,不能一概认定为合同诈骗,应该结合其他客观因素作具体分析。
(6)行为人未履行合同的原因。影响合同未履行的原因包括主客观两种情况。行为人在履行合同过程中享受了权利,而不愿意承担义务,表明合同未履行是由于行为人主观上造成的,从而说明行为人具有“非法占有”的目的,应以合同诈骗论处。但是,如果合同当事人享受了权利,自己尽了最大努力去承担义务,只是由于客观上发生了使行为人无法预料的情况,导致合同无法得到全面履行,这种情况下,行为人不具有“非法占有的目的”,应以合同纠纷处理。
三、合同纠纷与合同诈骗交织时的处理机制
审判实践中,某些合同纠纷案件常常表现在民事和刑事上相互交叉或牵连、相互影响。此类案件如何处理,在司法实践中常常是困扰法官的难题。本文拟从下列几个方面以合同纠纷与合同诈骗交织时的处理机制进行探讨。
(一)合同纠纷、合同诈骗交织案件的程序问题
合同纠纷案件与合同诈骗案件相关联的程序问题,大家耳熟能详的一个基本原则就是“先刑后民”。1985年8月19日和1987年3月11日最高人民法院、最高人民检察院、公安部两次联合下发了《关于及时查处在经济纠纷案件中发现的经济犯罪的通知》和《关于在审理经济纠纷案件中发现经济犯罪必须及时移送的通知》。这两个通知实际上是我国“先刑后民”原则的最初的司法文件来源。1991年4月9日颁布实施的《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十六条规定:“本案必须以另一案的审理结果为依据,而另一案尚未审结的,应当中止诉讼”。更是为“先刑后民”的原则提供了立法上的依据。笔者认为,合同纠纷案件与合同诈骗案件相关联的程序处理上确产“先刑后民”的原则,其实就是解决主管和管辖的问题。当合同纠纷案件与合同诈骗案件交织在一起时,首先要解决是先由审判机关主管还是由侦查机关主管?其次,当合同纠纷案件与合同诈骗案件交织在一起时,审判机关先处理刑事案件还是先处理民事案件?
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法治的人生态度

姚建宗

摘要:法治作为现实的人的一种生活方式与生活式样,时刻与现实的人的当前生活与命运密切相关。作为现实的人的一种生活方式与秩序追求,它反映着现实的人的生活立场与人生态度。法治的人生态度的基本特色体现为悲观主义、保守主义、现实主义和个人主义。法治的人生态度与法治始终处于彼此塑造的双向互动之中。
关键词:法治 人生态度 保守主义 悲观主义 现实主义 个人主义
Subject: The Attitude of Living to the Rule of Law
Abstract: As one of the living styles of mankind, the rule of law has
always been being relative to the realistic person's life at present and
their future fate, and it reflects realistic persons' standpoint of living
and their attitude of living. The Attitude of Living to the rule of law
includes many dimentions, such as pessimism, conservatism, realism and
individualism.
Key Words: the rule of law the attitude of living pessimism
conservatism, realism, individualism

从人性角度来看,在终极存在的本体意义上,我们认为法乃是人的存在及其本质的一个维度,从而也就成为人的生存式样之一方面;同时,作为与人在本质上同一而不可分割的(否则无以区别于其它动物)人的法的生存式样,又有在人的生活之中显现的必然趋势,就其可能性而言,它自然表明,法也是人的一种生活方式。然而,在本质上作为人的生存式样与生活方式的法,其在确定的时空维度之中的规范落实、制度安排、组织与机构设置,以及所有这些因素的组合方式及其实际操作和具体效果,却是千差万别的;也就是说,在本质上作为人的生存式样之一方面与人的生活方式之一形态的法,在由历史、现时和未来构成的人的现实生活世界之中具有多种可选择的现实可能性。正因为如此,我们认为,法治乃是现实的人对作为人的生存式样和生活方式之一的法的多种现实可能性的一种选择,正是这一兼顾了历史、现时和未来的时空因素的选择,使法治无可怀疑地成了现实的人的一种现实的生存形式与生活方式。所以,法治也就必然反映着现实的人的生活立场与人生态度。
一、法治立足并奠基于人的现实生活世界,法治的存续自然关乎现实的人的当前生活与未来命运。因此,法治也就鲜明地体现了现实的人的人生态度。

作为一个客观的社会事实,我们得承认,就常态情形而言,人类社会的特殊性并不是单个的个体的人的孤立的存在与活动,而是一个个单个的个体的人的相互关联的存在与彼此发生影响的活动,这种相互关联的存在与彼此发生影响的活动,在客观上使人与人之间的联系变成恒常而普遍的关系,这种由观念、行动与行动结果构成的关系的复杂网络与结构,也就是我们常说的社会或者人类社会。显然,人与人之间的关系网络与结构即人类社会的产生、存在和发展,离不开人与人之间的理解与意义沟通、离不开由这种理解和沟通所形成的共识,当这种就人自身的行为及其目的所形成的共识为绝大多数社会成员共同维持并自觉遵循时,这共识也就成为人们在思想观念与行为及对行为进行评价方面的习惯,习惯的演化发展为规则,尔后再产生出法律。也正是这些基本的人的生活共识、习惯、规则和法律,既使人们的生活有序化并形成人们可欲的社会秩序状态,又使这种社会秩序状态或者说人类社会得以持存与发展。
所以,加塞特(J·Ortegay
Gasset)认为"秩序并非一种从外部强加给社会的压力,而是一种从内部建立起来的平衡"。(1)哈耶克也认为"人的社会生活,甚或社会动物的群体生活,之所以可能,乃是因为个体依照某些规则行事。随着智识的增长,这些规则从无意识的习惯(unconscious
habits)渐渐发展成为清楚明确的陈述,同时又渐渐发展成更为抽象的且更具一般性的陈述",也就是发展成法律(2)。历史法学派的主要代表人物萨维尼在《当代罗马法体系》中亦曾强调:"人生存于外在世界之中;对人来说,这个生存环境中最重要的因素便是与那些和他在天性及归宿方面相同的人之间的接触和交往。如果要让自由的人能在这种接触和交往中共存并互相促进,而不是互相阻碍对方的发展,那么只有通过接受一个看不见的界限方能实现。在这个限度中,每一个体的存在和作用都能获得一个安全的、自由的空间。决定这个界限和由这个界限所确定的空间的规则就是法律。"(3)也正是在同一意义上,马克思和恩格斯才反复告诫我们:"只有毫无历史知识的人才不知道:君主们在任何时候都不得不服从经济条件,并且从来不能向经济条件发号施令。无论是政治的立法或市民的立法,都只是表明和记载经济关系的要求而已。"(4)所以,"立法者应该把自己看做一个自然科学家。他不是在制造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律,他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质,那末我们就应该责备他极端任性。"(5)显然,这些不同的思想家的各不相同的语言表述,实际上阐释的乃是同一的思想观念与理论主张,即法律是也应当是源于并生存和发展于人的真实的生活之中的。因此,在这一认识基础之上,我们做如下推论应当是正确且合理的推论,即:从人的现实生活之需求中提炼出来的规则,当其转化为法律时,这法律毫无疑问是良法(符合道德正当性与事实合理性),以良法为至上权威对社会实行良法统治,就是法治。所以,从事物的本来逻辑来看,法治始终且必须立足并奠基于人的现实生活世界,而且也只有在人的现实生活世界之中,从现实的人的具体生活场景及其现实需求与法治的原则、规范、制度、组织机构及其组合方式与具体运作的密切联系之中,法治的理想和原则才能真正向人的生活真实回归,才能充分实现于人的生活实践之中。在谈到英国实行法治的情况时,哈耶克就说过:"从公众舆论接受一理想到该理想为政策所完全体现,其间存在着很大的距离,或者说需要很长的时间。法治这个理想的实施便是一例……无论如何,法治理想得以巩固的主要时期,乃是18世纪上半叶,当时法治的理想正渐渐地渗透进人们的日常生活实践之中。"(6)正因为法治与人的生活实践具有不可分割的联系,因此我们认为,法治的存在和践行的确真切地关乎着现实的人的当前生活与未来命运。法治本身由于必然地反映了人的真实的生活需求与愿望,也就理所当然地鲜明地体现了人自身的人生态度。由于法治在事实上和逻辑上都是现实的人的一种现实的生存形式与生活方式,因此,我们完全可以把法治所反映出来的人自身的人生态度,看作是法治的人生态度。

这里,我所谓的法治的人生态度,乃是法治作为一种社会秩序状态,作为塑造这一社会秩序状态的规范设计、制度安排与组织形式的有机组合及其运作,也作为现实的人的一种生活方式,所反映或者折射出来的,人对其自身命运或前途,对其自身现实生活与理想生活的根本看法与可能把握。换句话说,法治的人生态度,乃是现实的人通过法治机制认识、理解和把握自己当前和未来生活之根本利益,满足其自身生存、发展和完善的基本需求的比较一贯而坚定的立场。在认识和理解法治的人生态度的基本内涵时,我们必须明确以下几个方面:

首先,法治的人生态度表达的是现实的、具体的人的人生态度,而不是抽象的、无具体时空存在的"人"的"人生态度"。也就是说,这里的人是在时间维度上具有历史、现在和未来的、处在历史的延续性中的人;从空间维度上讲,这里的人包括了实行法治的所有地域空间中的人或者所有认同法治的人。因此,他们都是真实的、活生生的人。

其次,法治的人生态度表达的是在法治之下现实的真实的人的整个人生的态度与立场,即是真实的人对其自身的现在的当前生活与未来的理想(或可能)生活的总体看法。因此,法治所关涉的人生是真实的人处于连续统一性之中的人生,也是包括了真实的人当前与未来生活的方方面面的人生,而不只是真实的人的人生的某一个或者某一些侧面。同时,它也涵摄了人生的所有积极的方面与消极方面、正面与反(负)面、好的方面与坏的方面,等等等等。

再次,法治的人生态度表达的是真实的人对其整个人生的所有领域的全面体验,即,法治的人生态度既涉及真实的人的政治生活、经济生活、文化生活、道德生活以及更广义的社会生活的各个领域,又包括了人的生活的公共层面与私人层面,即真实的人的公共生活与私人生活;既包括了真实的人对自身、对他人、对社会的生活态度,又包括了真实的人对自然环境与自然资源的生活立场。总之,法治的人生态度具有极其广泛的包容性。

就其功能和作用而言,法治的人生态度主要表达的是真实的人在法治之下对自身之生存和生活的方式与意义的比较稳定而一贯的立场、态度与看法。因此,法治的人生态度也就是在法治之下的真实的人的观念认识系统、思维分析框架与选择行动指南。

从构成成分与确立方式和途径这种综合角度来看,法治的人生态度是个人因素、社会因素与国家(政府)因素、主观因素和客观因素的彼此契合与不断协调的结果。或者说,从基本途径或确立方式来看,法治的人生态度首先是个人、社会与国家就法治下的人生立场彼此契合、相互妥协的结果。详言之,在法治之下,就人的生存与生活而言,法治的人生态度有且也应有这样几个基本的观察视角:

第一,个人视角。这是从现实中的一个个单一的、活生生的人的真实需求与愿望出发,对法治的方方面面--法的规范、制度、组织机构及其组合方式与具体运作的切身感受与体验,这种感受和体验作为个人的生活经验与经历,反达来又成为个人思考其法治下的生活的种种可能与可行的选择与安排的背景与参照。从而在这种不断地进行感受、体验与反省、思考,并不停地校正、修补、丰富其可供借鉴的经验背景与参照的过程中,个人逐渐形成了比较稳定而一贯的有关法治之下的生活的人生立场与态度。这可称之为个人的法治的人生态度。

第二,社会视角。这是从现实中的由单个人的集合或者说由单个人的观念、行为相互影响形成的关系结构与网络系统,它的基本形式是一个个由个人结成的社会团体与非政府组织的系统,属于个人与国家(政府)之间的中介或中间的层次。这一个一个的社团或组织都有各自的需求、愿望与目的,它们对法治的各种原则与要素的组合及其实践运作,显然也有自身的不同于单个的个人的切身感受与体验,这种感受与体验当然也就成为这些社会团体与组织的生活经验与经历,这些经验与经历在它们彼此的交流与理解之中,自会逐渐形成占主导地位的有关法治生活的共识,这些共识当然会成为这些社会团体和组织思考其在法治之下的种种可能与可行的选择与安排的背景与参照。正是在各种社会团体与组织的这种在法治之下不断进行生活体验与感受,并不断进行交流以形成共识而又反复地校正、修补、丰富这种彼此的共识,以形成其活动与行为的可资选择与借鉴的背景与参照的过程中,社会自会形成其占主导地位(即社会普遍认可)的有关法治生活的立场和态度。这可称之为社会的法治的人生态度。然而,所谓社会,不过是单个的真实的个人的一种生活情形,因此,社会的法治的人生态度实际上不过是另一个层次或者另一种意义上(集合或者聚合形态)的个人的法治的人生态度而已。

第三,国家(政府)视角。从本来意义上讲,法治本是社会生活自发形成的规范与制度自然演化的结果,其现实的存在与运作也基本上是以自然的、渐进的方式进行的,国家(政府)的力量受到法律的严格约束限制,在法治生活之下,国家(政府)的力量是比较被动和消极的,因其根本目的以个人的权利为依归,故其实际的法治生活地位尚无法与个人相比;而在现代社会,许多实行法治或者宣称实行法治的国家,其法治的实行基本上是以国家(政府)的力量自上而下地强制以一体化的方式推行的,国家(政府)在法治生活中扮演着极其主动和积极的重要角色,个人的权利虽享有或主张享有神圣的法律地位,但个人在法治生活中应有的主动积极姿态尚需国家(政府)引导。但无论如何,在法治生活中,有一个基本的事实不容否认,这就是:不管法治的具体类型(即国家的角色如何)怎样,国家(政府)本身依其对自身的功能定位,而必然对法治有着如同个人和社会般的感受与体验,这种感受与体验当然会成为国家(政府)对待法治和在法治之下活动的前提、背景与参照,若这种体验与感受成为国家(政府)的比较一贯而稳定的对待法治及自身在法治之下的行为选择与实际行为的立场,则构成国家的法治的"人生"态度。

与此同时,我们也必须看到,从个人、社会、国家(政府)角度确立其法治的人生态度时,无论是在这一过程之中还是在作为该过程的结果的人生态度,都必然包含有客观因素和主观因素。所谓客观因素即是在个人、社会、国家(政府)形成各自的法治的人生态度之时,作为其对法治下的生活予以切身体验和感受的各种环境因素(自然环境、社会环境、精神和观念环境及国内环境和国际环境)是客观而不以主体的意志为转移的;所谓主观因素即是在个人、社会、国家(政府)形成其法治的人生态度时,其对自身所处的客观环境和法治及法治之下的生活情态的认识和理解、其对自身在法治之下的生活的愿望和期待,又是具有强烈的主观色彩的。这样,在既包含了客观因素又包含了主观因素的个人的法治的人生态度、社会的法治的人生态度和国家(政府)的法治的人生态度的反复不断地整合与协调之下,便必然产生一种以个人为基础而融合了个人、社会与国家(政府)三方立场的法治的人生态度。由于法治的人生态度是以人对其生活环境因素和法治生活的认识、理解与实践限度为依据的,因此,它必然是以人对人性的基本估计与考量为基础。

二、法治乃是现实的人面对自身及其生活环境所做出的规范性生活的一种可能选择,它所体现的现实的人的人生态度是一种综合的、多维视角的、对法治之下的人生的复杂看法。

法治的人生态度是以对人的人性的基本估计与考量为基础的。因此,法治的人生态度的形成与维持始终是以人对自身的人性事实的认可为前提。这种人性事实体现在两个方面:一方面,所有的人的人性之中必然包含着善要素与恶要素,这两种要素也大致呈平等分布,只不过外显形成与程度在不同场景中表现不一,其中的恶要素基本上无法根除,因而只可能加以控制;另一方面,所有的人都不得不面对一个基本事实,即人本身是脆弱的、大体上平等的、仅具有极其有限的利他主义倾向、也只具有有限的理解力与意志力,同时人的生活的资源也是有限的⑺。这其中,特别重要的乃是脆弱而大体平等的人的理性的有限性无法克服。这就是哈耶克所说的,尽管从表面上来看,人类的文明进步都是以人类的知识的范围和总量的增加为基础的,但真实的事实恰好相反,"一般而言,人不仅对于自己为什么要使用某种形式之工具而不使用他种形式之工具是无知的,而且对于自己在多大程度上依赖于此一行动方式而不是他种行动方式亦是无知的。人对于其努力的成功在多大程度上决定于他所遵循的连他自己都没意识到的那种习惯,通常也是无知的。这种情况很可能既适用于未开化者,亦适用于文明者。"因此,"主张个人自由的依据,主要在于承认所有的人对于实现其目的及福利所赖以为基础的众多因素,都存有不可避免的无知(inevitable
ignorance)。"⑻法治在很大程度上就是人对自身人性之恶要素与善要素的无把握、无信心,而且对自身理性之能力及知识的范围与有效性抱持怀疑态度,所进行的一种不可能是优中择优(人对何为优、何为最优是无知的)而只可能是次中择优的选择之一。由此决定了法治的人生态度明显地具有如下几方面的内容:

首先,法治的人生态度始终以悲观主义为基调。法治本是现实的人针对自身的本性事实,以防范人性之恶要素、控制人性之恶要素为目的的一种规范性生活方式与社会调控和社会治理手段,法治的存续自始至终都是以人对自身本性的恶的阴暗面的坦率承认、对其根本有害于人自身的生存与发展的消极后果的忧虑甚至恐惧、以及克服自身本性之恶的阴暗面的消极后果的愿望为条件和内容的,因而它实际上乃是刘军宁所说的消极的政治观即防恶的政治的一种可能的实践形式。⑼承认人性之恶要素的阴暗面,表明人对自身、对自身的法治的生活的不安、焦虑或者恐惧,正因为认识到自身以及自身的生活具有如此之多的不确定性,所以,现实的人才会有对诸如法治之类的规范与制度选择并一如既往地践行。对于人的这种"焦虑"有学者做过这样的说明:"焦虑是一种状态,在这种状态中,一个存在者能意识到它自己可能有的非存在。这句话可以简要表述为:焦虑是从存在的角度对非存在的认识。这句话中的'存在的',不是指关于那产生焦虑的非存在的抽象知识,而是指对于非存在是人自身存在的一部分的认识。即产生焦虑的,不是对于普遍的短暂性的认识,甚至也不是对于他人之死的体验,而是这些事件对于我们自己不得不死这一潜在意识所产生的印象。焦虑就是有限,它被体验为人自己的有限。这是人之为人的自然焦虑,在某种意义上,也是所有有生命的存在物的自然焦虑。这是对于非存在的焦虑,是对作为有限的人的有限的意识。"⑽蒂利希在这里表达的见解与哈耶克所说的人的"无知"的确有异曲同工之妙。显然,无论是"焦虑"还是"无知"都表达了人对自身阴暗面的认识、理解与接受,"由于对黑暗面的这种接受,个体不断地想起他的素质的相对性、他的存在的世俗本质及他对本能和内驱力的共同依赖;在这个过程中,他变得人道化",而且,也"正是当生活的黑暗面被接受时,新经验的可能性开始展现。"⑾借用张灏教授的见解,我们认为,法治的人生态度的悲观主义基调实际上也就是法治生活中的人的一种深深的"幽暗意识",是"发自对人性中或宇宙中与始俱来的种种黑暗势力的正视和省悟:因为这些黑暗势力根深蒂固,这个世界才有缺陷,才不能圆满,而人的生命才有种种的丑恶,种种的遗憾。"⑿法治的人生态度以悲观主义为基调,表明了现实的人对待法治之下的生活所持的是一种谨慎的态度,他们始终是以一种忧虑和不安的心态来观察、认识、理解并加入法治的规范、制度与组织建设的,也正是在这一过程中,现实的人才逐渐建立起对法治的制度性信任与信心,并清醒而理智地接受为此而不得不付出的物质与精神的双重代价。

关于推进新型农村合作医疗支付方式改革工作的指导意见

卫生部 国家发展和改革委员会 财政部


关于推进新型农村合作医疗支付方式改革工作的指导意见

卫农卫发〔2012〕28号



各省、自治区、直辖市卫生厅局、发展改革委、物价局、财政厅局:
  为贯彻落实中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革精神,指导各地积极探索实行按病种付费、按床日付费、按人头付费、总额预付等付费方式,进一步完善新型农村合作医疗(以下简称新农合)支付制度,根据《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6号)和《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》(国发〔2012〕11号),现就积极、稳妥推进新农合支付方式改革提出以下意见:

  一、充分认识推进支付方式改革的重要意义
  新农合支付方式改革,是通过推行按病种付费、按床日付费、按人头付费、总额预付等支付方式,将新农合的支付方式由单纯的按项目付费向混合支付方式转变,其核心是由后付制转向预付制,充分发挥基本医保的基础性作用,实现医疗机构补偿机制和激励机制的转换。实行支付方式改革,有利于巩固完善新农合制度,增进新农合基金使用效益,提高参合人员的受益水平;有利于合理利用卫生资源,规范医疗机构服务行为,控制医药费用不合理上涨,对于新农合制度持续、健康、稳定发展,让农村居民切实享受医改成果,保障参合农民权益具有重要意义。

  二、指导思想和基本原则
  (一)推进新农合支付方式改革的指导思想。以科学发展观为指导,将新农合支付方式改革作为当前新农合制度建设的重要抓手,充分调动多方面的积极性,逐步建立有利于合理控制医疗费用、提高参合人员受益水平、确保基金安全高效运行的新农合费用支付制度。同时将支付方式改革作为推动基层医疗卫生机构综合改革和县级公立医院改革、破除以药补医机制的重要手段,实现管理创新和激励机制转换。

  (二)推进新农合支付方式改革的基本原则。

  ——统筹区域内机构、病种全覆盖。逐步对统筹区域内所有定点医疗机构及其所有病种全面实行支付方式改革,防范医疗机构规避新的支付方式的行为,有效发挥支付方式改革的综合作用。

  ——结合实际,动态调整支付标准。要根据基线调查数据、临床路径或标准化诊疗方案,充分考虑前三年病种费用平均水平和医疗服务收费标准等,科学测算、确定支付标准,对不同级别医疗机构确定的支付标准应当有利于引导参合人员常见疾病在基层就医和推进医疗机构实行分级医疗。要根据经济社会发展、补偿方案调整、医疗服务成本变化、高新医疗技术应用以及居民卫生服务需求增长等因素对支付标准进行动态调整。

  ——兼顾多方利益,确保持续发展。要以收定支,根据基金承受能力合理确定基金支付水平。科学确定参合人员的费用分担比例,不增加参合人员个人负担。要坚持激励与约束并重,通过建立新农合经办机构与定点医疗机构的谈判协商机制确定合理的费用支付标准,充分调动医务人员的积极性,使医疗机构获得合理的补偿,保证医疗机构正常运转和持续发展。同时,控制医药费用不合理增长。

  ——强化质量监管,保证服务水平。要发挥卫生等多部门对医疗服务的协同监管作用,运用行政、经济、管理等多手段,建立健全监管体系,实行组织、行业监管和社会监督并举,强化服务质量监管,确保实施支付方式改革后医疗机构服务内容不减少,服务水平不降低,实现保证服务质量和控制费用不合理上涨的双重目标,切实维护参合人员利益。

  三、支付方式改革的主要内容
  (一)门诊费用支付改革。在乡(镇)、村两级医疗卫生机构要积极推行以门诊费用总额预付为主的支付方式改革。门诊总额预付是新农合经办机构与定点医疗机构在科学测算的基础上协商确定年度门诊费用预算总额的一种付费方式。预算总额用于购买乡(镇)、村级医疗卫生机构提供的一般性疾病门诊服务。门诊预算总额的确定,要根据每一个乡(镇)、村级医疗卫生机构近2至3年区域服务人口、就诊率、次均门诊费用、服务能力等分别测算确定,同时考虑经济增长、物价变动以及地理环境、人口增长、流动等因素,对预算总额原则上每年协商调整一次。门诊预算总额的支付必须结合新农合经办机构对服务机构年度约定服务数量和质量的考核情况,避免乡(镇)、村级医疗卫生机构实行门诊总额预付后病人不合理转诊分流。

  在实施门诊费用支付方式改革中,也可探索实行按人头付费向乡村(全科)医生购买服务的方式。对于特殊病种大额门诊费用,可探索实行定额包干的支付方式。在开展县、乡、村纵向技术合作或一体化管理的地方,可探索在协作体系内对门诊服务按人头付费,要根据服务人口患病率、门诊分级诊疗、前三年门诊次均费用等情况,综合确定人头付费标准。

  (二)住院费用支付改革。积极推进按病种付费、按床日付费等住院费用支付方式改革。按病种付费是指根据住院病人所患病种确定相应付费标准的费用支付方式。新农合经办机构和医疗机构通过谈判协商,根据前三年病种费用平均水平和现行病种收费标准等,合理确定付费标准,并可根据疾病诊疗过程中病情的异常变化给予一定的费用浮动空间。按病种收费标准应包括患者从诊断入院到按出院标准出院期间所发生的各项费用支出,原则上不得另行收费。要积极做好按病种付费方式和收费方式改革的衔接。按病种收付费,原则上费用超出部分由医疗机构承担,结余部分归医疗机构所有。按病种收付费病种的选择,应当本着诊疗规范、费用测算相对简单的原则,可优先在卫生部已经确定实施临床路径的病种中选择。也可按照在不同级别医疗机构住院参合人员的疾病谱排序,对拟纳入按病种付费的病种进行筛选和调整,逐步扩大按病种付费的病种数量和住院患者按病种付费的覆盖面。要合理控制按病种收付费疾病的例外病例的比例。

  按床日付费是将所有住院疾病分为若干类,合理确定平均住院日,经过测算确定各类住院疾病不同床日段的床日付费标准,体现疾病诊疗每日临床活动及资源消耗情况,并按住院床日累计计算每例住院病人的付费额。实行按床日付费要制定严格的质量控制和评价指标,避免违规缩短或延长住院时间、推诿病人的行为。

  鼓励各地参照疾病诊断相关组(DRGs)付费,探索完善现行按病种付费的模式,控制诊疗过程中规避按病种付费的行为。

  四、建立并完善支付方式的评价和监管措施
  要根据不同的新农合支付方式特点,针对重点环节,完善细化评价指标、考核办法以及监督管理措施,建立支付方式评价体系。可结合实际配套制定相应的约束和激励措施,落实绩效考核办法。

  在实施门诊总额预付中,新农合经办机构要对定点医疗机构门诊服务数量、质量、转诊率以及患者满意度定期进行考核,完善公示制度,注意防范医疗机构分解处方、推诿病人、不合理减少医疗服务、降低服务质量的行为。

  对住院费用的支付,新农合经办机构要加强对定点医疗机构诊疗过程的监管,促进合理诊疗,提高服务质量和效率。定点医疗机构应严格执行相应的入出院标准,由新农合经办机构对患者出院状态进行监测和抽查回访,避免发生向门诊转嫁费用、诊断升级、分解住院、无故缩短患者住院时间、降低服务质量等现象。实行分级医疗,严格执行首诊负责制,完善逐级转诊制度,避免医疗机构推诿重症患者。应当将医疗服务监测评价结果作为新农合最终支付费用的重要依据。

  五、认真做好支付方式改革的组织实施工作
  各省(区、市)卫生部门要加强同发展改革、财政等相关部门的配合协调,切实加强对推进新农合支付方式改革工作的指导,在认真总结各地工作经验的基础上,根据本意见的相关原则结合实际抓紧出台或完善本省(区、市)推进新农合支付方式改革的意见或办法。各地要按照要求从2012年开始积极推进统筹区域内定点医疗机构和病种全覆盖的支付方式改革试点工作, 并逐步扩大实施范围,争取到2015年实现在所有的统筹地区全面实施的目标。

  在推进新农合支付方式改革中,要注意完善相关配套政策措施。要加快新农合信息化建设,完善医院、基层医疗卫生机构财务会计制度实施细则,体现按病种、按床日等收支情况,为推行新的支付方式提供必要的基础条件。要做好支付方式改革与公立医院改革的衔接,按照总额控制、结构调整的工作思路,充分发挥支付方式改革调整医药费用结构的重要作用,合理减少药品、耗材使用,提高医疗技术劳务收入,把支付方式改革与推行临床路径管理、标准化诊疗密切结合,实现控制费用、规范诊疗的预期目标;要做好与基本药物制度实施工作的衔接,协同推动基层医疗卫生机构运行机制转变;要做好与促进基本公共卫生服务均等化工作的衔接,协同发挥基本公共卫生服务经费与医疗保障基金对基层医疗卫生机构综合改革的支撑作用。

  要加强宣传,提高相关部门对推进支付方式改革重要性的认识,做好相关政策培训,保证支付方式改革工作的顺利推进。



卫生部 国家发展改革委 财政部
二〇一二年四月十二日