铁路乘车证管理办法
铁道部
铁路乘车证管理办法
1994年11月7日，铁道部
第一章 总则
第一条 为适应铁路点多线长、流动分散的生产特点，便利铁路职工在铁路沿线进行生产、工作和生活的必要乘车，本着强化管理，严格控制，方便工作，杜绝流弊的精神，特制定铁路乘车证管理办法。
第二条 使用乘车证人员范围为：铁路职工和符合本办法规定可以使用铁路乘车证的其他人员。
第三条 乘车证种类：
一、硬席全年定期乘车证；
二、软席全年定期乘车证；
三、硬席临时定期乘车证；
四、软席乘车证；
五、硬席乘车证；
六、通勤（学）乘车证；
七、就医乘车证；
八、便乘证；
九、定期通勤乘车证；
十、探亲乘车证；
购粮乘车证用就医乘车证代用。
第四条 乘车证的印制
各种乘车证均属有价证券，统一由铁道部印制。
第五条 乘车席别的规定
一、准乘软席的人员范围
1．铁道部正、副部长和相当职级的人员；
2．正副司、局长和相当职级的人员；
3．教授和相当专业技术职务的人员；
4．经国家和部批准的“有突出贡献的专家”；
5．年满五十周岁的正、副处长和相当职级人员；
6．年满五十周岁的副教授和相当专业技术职务的人员（本办法实施前，已按部规定享受软席的专业技术人员，可继续享受）；
7．1937年7月6日参加革命工作的干部；
8．铁道部副部长和相当职级以上人员，因工作需要准许随行人员一人填发软席乘车证。
9．受处分降低职务、工资级别的人员，应按降低后的职务、工资级别确定其能否享受乘坐软席。
二、准乘硬席的人员范围
除一款规定以外的其他铁路职工和符合本办法规定的其他人员准乘硬席。
第二章 因公乘车
第六条 铁路职工因公出差、驻勤、开会、组织选派出入铁路院校、调转、搬家、在本管辖区段内流动性生产（工作）、铁路院校组织学生生产实习等乘车，均属因公乘车。
第七条 乘车证使用范围
一、全年定期乘车证
凡因工作需要，必须经常在所管辖区段内铁路沿线往返乘车的铁路职工，可使用所管辖区段内的全年定期乘车证。
1．铁道部机关、部属公司和机械保温列车乘务员准予填发“全国各站”全年定期乘车证。
2．铁路局（集团公司，下同）、铁路分局（集团公司所属总公司，下同）机关准予填发本铁路局、分局管内全年定期乘车证。
铁路局机务、车辆、客运、列车段的运转主任、乘务主任、车队长、业务指导、指导员，公安押运队队长、押运人员、指导员、可使用其担当乘务区段内的全年定期乘车证。
3．工程局、设计院机关准予填发施工区段内的全年定期乘车证。
4．工厂、院校等单位，一般不使用全年定期乘车证，但单位党政正职可填发本单位所在地至上级机关所在地的全年定期乘车证；有固定区域的材料采购或检修人员，根据工作需要，经严格审查批准可使用固定区域内的全年定期乘车证。
5．持用全年定期乘车证的各铁路单位的领导及运输业务人员，确实经常赴直属上级机关或随车工作的，其乘车区间可填发管辖区段至直属上级机关所在地或乘务区段的终到站。
6．全年定期乘车证的乘车区间，如管辖区段的最末一站不是快车停车站，可填到管辖区段的前方一个“直快”停车站。
二、临时定期乘车证
因工作需要短期内须在一定区段内连续往返乘车或一次出差到几个地点又不顺路的，可使用一定区段内的临时定期乘车证。
1．临时定期乘车证的到站，除铁道部机关外，不能填“××局、××分局管内各站”，更不能填“全国各站”，应根据本次出差的实际需要填写。
2．一次出差到一条线的几个站，可填到最远站；一次出差到几条线又不顺路者，可按线填最远到站，但不能超过3个到站。
3．铁路大、中专、技工学校的学生到铁路基层单位生产实习随工人流动作业的，可由接受实习单位填发流动作业区间的集体或个人临时定期乘车证和实习证明。
4．铁路在职职工经组织批准考入铁路院校的研究生，在做论文的调研期间，可由学校填发学校所在地至调研地的临时定期乘车证。
三、软席、硬席乘车证
因工作需要一次性的外出乘车，可使用软席、硬席乘车证，乘车区段及期间按实际需要填发，单程或往返一次有效，除转乘外，中途下车无效。
1．铁路院校组织学生在学校所在地铁路局管辖范围内（含在职入学职工）实习时，可使用由学校到实习地点的往返硬席乘车证。根据部、局实习计划，如必须到铁路局管辖范围以外进行实习时，应经所在局、院校、厂领导批准后，由局、院校、厂填发学校至实习往返硬席乘车证，但必须从严掌握。
2．铁路在职职工经组织批准入大、中专、技工学校实习时，职工所在单位填发一张工作地（或居住地，下同）至学校所在地的单程乘车证；寒暑假需回原工作地或出校时，可由学校填发（入地方学校的，由职工所在单位填发）由学校至原工作地的往返乘车证或单程乘车证（出校），填发期间应严格按入校、出校和放假的实际时间掌握，使用时填“学习”。
各铁路院校要加强对入校职工填发、使用、回收乘车证的管理，学生管理部门要向填发部门提供名册，由院校领导审核批准后，凭本人工作证填发。
3．铁路在职职工经组织批准考入铁路院校的函授生，脱产参加教学计划规定的集中面授、考试等教学活动时，所在单位凭学校的通知书，填发工作地至参加教学活动地点的往返乘车证。
4．职工调转、搬家只能使用单程乘车证，职工调转后接家属到工作地的，职工本人填发一次往返乘车证，其家属填发单程搬家乘车证（必须持有转移户口的证明）。家属持用往返搬家乘车证，视为无效。
5．退休人员搬家可比照在职职工使用乘车证。离职、辞职职工及其调出路外的职工赴任或搬家，不予填发乘车证。
6．铁路职工调动工作，其配偶属非使用乘车证范围的，随同调动时，不能使用乘车证。
7．职工调转搬家，家属与职工同行时，可与职工同等席别。
8．部组织的专家休假，符合使用乘车证条件的家属（限一人）与职工同行时，可与专家同等席别。
第三章 乘务便乘和调度命令乘车
第八条 乘务便乘
机车乘务员、运转车长在规定担当乘务的区段内便乘时（不包括调车机车、小运转及出入厂取送机车），可由段、折返段乘务室、驻在所（站）值班员填发便乘证，按指定日期、车次一次乘车有效，便乘到达目的地后，应由值班员收回便乘证，予以注销，月末集中交回填发单位。
机车车辆在中途发生故障，机务段、车辆段检修工人去修理，应填发一次硬席乘车证，不能使用便乘证。
第九条 调度命令乘车
事故救援与抢险救灾，由于时间紧迫来不及填发乘车证时，可凭调度命令乘车，一次乘车有效。
装卸工（包括外委装卸）到外站装卸车，可按货运有关部门规定使用铁路分局调度命令乘车。
第四章 通勤乘车
第十条 定期通勤乘车
符合享受1年1次探亲待遇条件职工，其工作地至家属居住地在400ｋｍ以内（铁路局工程、大修部门流动施工的职工，在局管辖范围内不受400ｋｍ限制），能利用节假日或休班时间回家的，在不享受国家规定的探亲假的前提下，可填发定期通勤乘车证，有效期间为一个历年。
第十一条 通勤乘车
一、职工工作地至家属居住地在200ｋｍ以内，上下班有适当列车可乘，不影响出勤、工作和休息的，需通勤时，可使用通勤乘车证，有效期间为一个历年。
二、铁路局工程、大修部门流动施工的职工，符合使用通勤乘车证条件的可不受200ｋｍ的限制（限400ｋｍ以内），其通勤乘车证可填写施工区段至家属居住地，但不能超出局管辖范围。
三、铁路职工到其他单位驻勤，符合通勤条件的，可按规定使用通勤乘车证。
第十二条 铁路职工入路内、外举办的大、中专、技校学习，不能使用通勤、定期通勤或通学乘车证；职工家属居住地在工作地（夫妻同居一地），其父、母、子、女在外地，不能填发到父、母、子、女所在地的通勤、定期通勤乘车证。
第十三条 铁路职工入1年以内短训班、进修班，符合通勤条件的，可按规定使用通勤乘车证。
第五章 就医、购粮、通学乘车
第十四条 就医乘车
一、在沿线居住的职工及其供养的直系亲属，如当地无铁路医疗单位，须赴负责本医疗区段的铁路卫生所、医院就医时，可使用定期就医乘车证。具体填发方法是：
将就医乘车证粘在就医乘车证卡片上（由各单位自印，下同），按要求填写后，在骑缝处加盖单位公章
定期就医乘车证1年填发1次，有效期间为1个历年。
定期就医乘车证的到发站、有效期间一律用戳记加盖。
二、铁路职工及其供养的直系亲属患病在本医疗区段的铁路卫生所不能医治，需转往本医疗区段的医院医治时，由卫生所填发一次往返就医乘车证。需连续医疗时，凭医院证明，可填发临时定期就医乘车证，有效期间均不得超过3个月。
三、患者病重或幼儿需要护送者，由卫生所为护送人（符合使用乘车证条件人员）与患者填发同一张就医乘车证，注明护送人。此乘车证在医疗完毕后，必须由医疗单位盖章证明，交回原填发单位。
四、就医乘车证不能跨医院管辖的医疗区段，更不能跨局。
五、除铁路沿线卫生所外，其他单位不得再为职工、家属填发就医乘车证。
第十五条 购粮乘车
一、沿线居住地无购粮点，需乘车到就近购粮点购粮时，铁路职工及其同居的供养直系亲属可使用定期购粮乘车证。随身携带的粮食重量以不超过客运规定重量为限。定期购粮乘车证用定期就医乘车证代用。“使用别”栏注明“购粮”字样。具体填发方法是：
1．将定期购粮乘车证粘在购粮乘车证卡上，按要求填写后，再将购销乘车证卡片粘在粮食供应证上，并在骑缝处加盖单位公章。
2．定期购粮乘车证1年填发1次，有效期间为一个历年。
3．定期购粮乘车证的到发站、有效期间一律用戳记加盖。
二、各单位不得再为职工、家属填发一次往返购粮乘车证。
三、职工回家取粮不能使用购粮乘车证。
四、职工及供养的直系亲属原居住地有购粮点，后因工作调动或分配住房等原因，到其他有购粮点的地区居住，但户口、粮食关系未迁入居住地的，不能使用购粮乘车证。
五、职工及供养的直系亲属就医、购粮在同一方向的，填最远到站；在不同方向的，填2个到站。
第十六条 通学乘车
一、沿线职工供养的子、女、弟、妹，由居住地至中、小学校在50ｋｍ以内，需要乘车通学时，可使用通学乘车证。
二、当地设有同等学校，原则上应就地入学。但按招生计划考入外地铁路重点中、小学就学的，居住地至学校在200ｋｍ以内的可使用通学乘车证。
三、经组织选派到专业性业余学校（如业余体校、业余艺术学校）或入聋哑学校学习的中、小学生，如居住地至学校的距离符合通学条件的，可填发通学乘车证。
四、通学乘车证的有效期间为1个学年，于每年新学年开始之日起1个月内换发，在此期间新旧乘车证可交替使用。
第六章 医疗转院、疗养、陪护乘车
第十七条 医疗转院乘车
一、铁路职工及其供养的直系亲属患病，本医疗区段的医院不能医治，需转往外地医院（含地方医院）医治，符合转院条件，具备转院手续的，应按医疗转院处理，由医院填发软席、硬席乘车证，不准用就医乘车证代替转院用乘车证。转院后如住院医疗时间超过乘车证的有效期间，出院时由该医院填发返程的单程乘车证（住地方医院的，由原单位填发）。职工回单位后应及时将乘车证返回填发单位。
二、转院用乘车证只限医院填发，由主治科科主任签认，医务部门审核，经主管院长批准后填发。医院要健全登记备查手续及管理制度。如医院无填发软席乘车证权限，转院医疗者又符合乘坐软席条件的，可由本人所在具有填发软席车证权限的单位填发软席车证。
三、分局（处）一级医院负责填发本医院所在地至本铁路局（工程局）医院所在地的医疗转院用乘车证。部属单位的局、院、厂、校医院负责填发本医院所在地至外地医院的医疗转院用乘车证。
四、因工负伤到外地安装假肢者，可使用乘车证，按医疗转院处理。乘车证由所在医院填发，按本条一款规定办理。
五、申请转院用乘车证，须填写“转院用乘车证申请书”，由主治的医生或会诊委员会填写转院理由，并加盖名章或公章，经医院领导批准后方可填发。
第十八条 疗养乘车
一、职工入疗养院疗养，填发往返软席、硬席乘车证。
二、疗养时间超过本人所持乘车证的有效期间，疗养完毕由疗养院填发返程的单程乘车证。职工回单位后应及时将乘车证返回填发单位。
第十九条 陪护乘车
一、职工及其供养的直系亲属医疗、转院、疗养因病重、年幼或行动不便需要陪护者，由职工所在单位根据医疗机构证明，审批填发陪护人（限符合使用乘车证条件的人员，疗养的限1人，医疗转院的限2人）与病人同等席别的乘车证，“使用别”栏填“陪护”。如陪护人不符合使用软席乘车证的条件，单独（即在未陪护病人时）持用陪护用的软席乘车证时，不能乘软席。
二、医疗机构出具护送证明时要一式两份，填发单位留存1份，护送人乘车持用1份。
第七章 探亲乘车
第二十条 探亲乘车证是铁路职工及其供养的直系亲属探亲乘车凭证。探亲乘车证准乘各种旅客列车（国际、旅游列车除外），但不能乘坐软席和免费使用卧铺。符合使用卧铺条件的探亲职工，按有关规定办理。
第二十一条 探亲乘车证的使用规定
一、符合1年1次探亲条件的职工，经本人申请，领导批准，可填发其本人工作地至探亲地点的探亲乘车证。经领导批准探亲假分两次使用的职工，第二次探亲时也可填发探亲乘车证。
二、未婚职工利用探望父母的假期到未婚夫（妻）或他（她）们的父母所在地结婚，经领导批准，可填发其本人工作地至结婚地点的探亲乘车证。
三、符合享受探望配偶的职工，在不享受探亲假的前提下，经本人申请，领导批准，其供养的配偶到职工工地探望职工的，可填发其配偶居住地至职工工作地的探亲乘车证。
四、符合4年1次探亲条件的职工探亲乘车。
1．职工供养的配偶、子女与其同行，可共同使用1张探亲乘车证，但其配偶、子女不得单独使用。
2．职工在不享受探亲假和不影响正常生产（工作）的前提下，可每年使用1张探亲乘车证。其供养的配偶、子女同行时，可共同使用。如本人不用时，配偶、子女不得单独使用，也不能积存到次年使用2张。
3．职工在不享受探亲假，4年中也不使用每年1张探亲乘车证的前提下，经领导批准，其供养的父母可使用1张其居住地至职工工作地的探亲乘车证。
4．在不探望父母的前提下，探望配偶的父母时，经领导批准，可填发本人工作地至探亲地点的探亲乘车证，
5．职工的父母或父母的一方与职工的配偶同居一地时，其父母不能与职工的配偶共同填发一张探亲乘车证去探望职工，更不能单独填发使用去探望职工。
五、职工供养的未满18周岁的子女随同职工或职工供养的配偶、父母探亲时，可共同使用一张探亲乘车证，但职工子女不能单独使用。
六、符合探望父母条件的职工，父母双亡后，其祖父母由职工供养，与职工分居，又不能利用公休假日团聚的，经本人申请，领导批准，可填发职工本人或职工供养的配偶、子女共同使用的一次探亲乘车证。
七、离、退休人员符合探亲规定条件的，可使用探亲乘车证，此种乘车证只限离、退休人员本人4年使用1次，不能与在职职工一样，在不享受探亲假的条件下，每年使用1张探亲乘车证。
八、职工供养的配偶或父母、子女，符合本办法第五十三条规定条件的，经单位领导批准后，填入探亲乘车登记卡片，当职工供养的条件改变时，应及时改填卡片。职工需用探亲乘车证时，填发部门凭据单位领导批准的申请书，登记卡片后填发乘车证。职工在路内调转时，其探亲乘车证卡片由人事部门随同人事档案一并转给调入单位。
九、符合青藏线享受高原休假制度的职工乘车
1．符合每2年或1年享受高原休假制度但不符合享受探亲假的职工，在休高原假（不包括按规定就地休息的）时，每2年或每1年准予职工本人和随同职工居住、户口在高原地区的供养直系亲属单独或共同使用1次（只限1张）由工作地到休假地的探亲乘车证。
2．既符合享受高原休假制度又符合享受探亲假的职工，可将两项假期合并使用。其中符合每4年休1次探亲假的职工，在不休探亲假的条件下，可按本款1项规定使用探亲乘车证。
十、符合出境探亲的职工乘车
1．铁路职工中符合（82）侨政会字第011号、劳人险（1983）16号、（86）侨政会字第066号文件规定出境探亲条件的归侨、侨眷、台胞、台属、港澳同胞，其探亲在国内乘坐火车时，可填发其工作地至出境口岸站的探亲乘车证。
2．上述人员中符合会亲条件的职工可填发其工作地至会亲地点的探亲乘车证。
3．铁路职工中符合（82）侨政会字第011号文件规定改探条件的归侨、侨眷，可填发其工作地到改探人居住地的探亲乘车证。
第八章 离、退休人员乘车
第二十二条 离休人员乘车
一、经组织批准（以分局、处及以上人事部门命令）返聘的铁路离休人员，使用乘车证的办法与在职职工相同。
二、离休人员（包括符合劳人险［1983］3号文件规定的老工人）参加经组织安排的参观、学习活动，以及经组织批准去外地治病、疗养或临时性出差，可根据实际需要填发往返或临时定期乘车证。
三、离休人员及其供养的直系亲属就医、购粮、转院、疗养、陪护乘车按本办法第五章、第六章有关规定办理。
四、离休人员去外地探望父母、子女或回原籍，可使用软席、硬席乘车证，“使用别”栏填“出差”。此项乘车证在离休后只能使用1次。
五、离休干部探望父母、子女或回原籍，如携带家属（符合供养条件的），只能使用探亲乘车证，不得使用软席、硬席乘车证。
六、离休干部使用乘车证的乘车席别，按其离休前应享受的席别办理。 离休后享受处级以上待遇的，可享受软席。
七、离休干部使用铁路乘车证时，用离休证代替工作证。
第二十三条 退休人员乘车
一、经有人事任免权的单位批准（以人事命令）聘用的铁路退休人员，如工作需要，可根据实际情况使用临时定期或软席、硬席乘车证。
二、退休人员去外地探望父母、子女或回原籍的，经发放退休费单位领导批准，人劳部门审核，本人和供养的配偶可共同使用1次探亲乘车证，但配偶及供养的直系亲属不得单独使用。此项待遇退休后只限1次。
三、退休人员使用铁路乘车证时，按其退休前应享受的席别办理。
四、退休人员及其供养的直系亲属就医、购粮、转院、陪护乘车按本办法第五章、第六章有关规定办理。
五、退休人员使用铁路乘车证时，用退休证代替工作证。
第九章 农民合同制工人、农民轮换工、集体所有制职工及临时工乘车
第二十四条 铁路单位招收的农民合同制工人（在合同期内）有农民轮换工，本人使用乘车证的办法与铁路职工相同，但其家属、子女不得使用乘车证。
第二十五条 集体所有制职工到上级单位开会，可使用铁路硬席乘车证。此项乘车证由集体所有制职工所在的有权填发乘车证的铁路单位，根据召开会议单位的通知，经单位领导严格审批后填发。
第二十六条 铁路工程、设计、大修、建筑单位，经劳动部门批准的计划内临时工，随同职工流动施工者，在工地转移时可凭局以上单位出具的临时工身份证明与正式职工一起使用集体硬席或临时定期乘车证。一九七一年以前的计划内临时工可与正式职工同样使用通勤或定期通勤乘车
证。
第十章 路外有关人员乘车
第二十七条 驻铁路局、铁路分局、车站军代处军事代表因公外出乘车时，可由驻地铁路局、铁路分局填发乘车证。副师职及其以上的领导干部（不受年龄限制）可填发软席。其他人员一律填发硬席。
第二十八条 驻铁路沿线守护铁路桥隧的人民武装警察部队执勤人员及上级直接主管人员，在其管辖区域内执行任务时，可由驻地铁路局、铁路分局填发全年定期乘车证。
一、总队主管可填发管辖区域内的全年定期乘车证。
二、支队、大队、中队队部主管人员可填发其管辖区域内至上一级单位所在地的全年定期乘车证。
三、执勤人员填发由驻地至执勤点的全年定期乘车证。
四、上述人员乘车时除应持有乘车证外，还必须持用通行证（介绍信）及有关身份证明。按第二十七条规定符合乘坐软席条件的，可填发软席乘车证。
第二十九条 驻铁路的兽医站及驻站检疫人员，在管辖区域范围内工作乘车时，可由铁路局、铁路分局填发临时定期或往返乘车证。
第十一章 乘车证的填发和使用
第三十条 填发乘车证的规定
一、乘车证的申请
1．职工、家属使用乘车证必须提出书面申请。临时定期、软席、硬席、探亲乘车证应先填写“乘车证申请书”；全年定期、定期通勤、通勤、通学、定期就医、购粮乘车证应统一填写“××乘车证申请名册”。
2．申请书和申请名册各项内容要填写详细、清楚、不得涂改，填发人员对涂改后的申请书（申请名册）不予填发乘车证。
3．申请书应与填发的乘车证相对应，内容必须一致并按顺序装订成册，按规定交付的有关证明应附在申请书后一并装订备查。
二、乘车证的审批
1．职工、家属使用乘车证必须经单位主管领导批准。单位领导审核同意后在乘车证申请书和申请名册上签字。
2．单位主管领导在审批乘车证时，必须验看规定应附带的有关证明，如审批探亲乘车证时需验看探亲证明；审批陪护用乘车证时需验看医疗单位出具的陪护证明等。
3．在审批有两个及以上到站的乘车证时，单位领导应在申请书上批签同意所赴的目的地。
4．单位领导必须在规定的范围内履行审批职责，任何组织或个人都无权超出铁道部的规定特批各种乘车证。
三、乘车证的填发
1．单页两联存根式乘车证用钢笔填写，字迹要工整、清晰、严禁填发使用涂改的乘车证。
2．各种乘车证（全年、临时定期乘车证除外）每张只限填发1个到站。由始发站至达站有两个以上径路时应填写经由站。经由站只能填写一个站，走近径路时，经由可不填；如始发站至到达站有直通列车可乘，需走远径路的，应填写经由站，走远径路视为有效。填远经由走近径路时也视为有效。
例如：京哈线天津以东各站及东北站到津浦线方向去，不能填经由北京。
由北京至南昌有两个径路，可经由株州，也可经由上海，经由上海是远径路，如经株州，经由可不填；如经上海，应填经由上海。
由北京至广州，只能经由京广线，不填经由站。
由哈尔滨到广州，只能经由北京，经由可不填；经上海是绕行，不能填经由上海。
3．填发乘车证，乘车人员的姓名、性别、年龄、职务、工作证号码均应填写清楚，并要求乘车证（全年定期乘车证除外）的有效期间和出差证明、探亲证明等的外出时间一致。
4．临时定期、软席、硬席乘车证使用人数有2人时，应都写上；超过2人时，须另在乘证下端粘附乘车证附带名单。职工的随同人员应写明称谓、姓名、性别、年龄，不能写×××等几名或×××外几名，并由填发人在骑缝处加盖名章。一张乘车证的使用人数不能超过10人。探亲乘车证、就医乘车证、便乘证每张使用人数可据实填写。
5．乘车证上的“使用别”栏须根据外出任务或用途按下述项目填写，即：出差、驻勤、调转、搬家、入学、疗养、转院、学习、实习、施工等，乘车证上备用而不用的项目均应抹销。
6．填发全年定期、定期通勤、通勤、通学乘车证均须粘贴使用人近期一寸半身免冠相片，并加盖填发单位钢印“填发单位”栏盖单位名称横戳。
7．其他乘车证的“填发单位”栏应加盖填发单位“乘车证专用章”。
8．各种乘车证在乘车证“计×人”上或相片下端加盖填发人名章。
9．职工1人不准同时填发、使用2张及以上乘车证。
10．软席、硬席乘车证的始发站填写职工工作地；定期通勤、通勤、通学、定期就医、购粮乘车证的始发站填写职工、家属的居住地；便乘证的始发站填写职工工作地或退乘地。
11．本年度的全年定期、定期通勤、通勤、定期就医、定期购粮乘车证，可延期使用到次年的一月十五日止。
12．临时定期、软席、硬席、探亲乘车证的有效期间为3个月，可跨年填发。填发时应据实填写，不要一律都填3个月。
第三十一条 乘车证使用的规定
乘车证限乘车证上所填写的持用人在有效期间和区间使用。
一、准乘列车规定
1．持用全年定期、临时定期、软席、硬席乘车证和便乘证，在正式或临时营业铁路上准乘各种旅客列车（国际列车除外）。
2．持用探亲乘车证准乘除国际、旅游列车以外的各种旅客列车。
3．持用通勤、定期通勤乘车证准乘局管内特快列车、快车及普通旅客列车。
4．持用通学、就医、购粮乘车证准乘快车和普通旅客列车。
5．持用铁路全年定期、临时定期、软席、硬席乘车证均可乘坐空调可躺式客车。
二、乘车证明的规定
1．持用铁路各种乘车证的职工出入车站及在列车内须与旅客同样经过检验手续，同时交验工作证、学生证、离休证、退休证、家属医疗证或家属证。任何证明均不能代替上述证件。职工持用探亲乘车证，需同时持贴有本人照片的工作证和探亲证明；职工配偶或父母、子女持贴有本人照片的家属证（医疗证）和探亲证明。任何代替工作证或家属证的证件均无效。三证俱全方为有效。
2．出差、探亲、驻勤、开会、入学、出校、调转赴任，搬家还必须交验相应的证明，如职工出差证明书、人事调转命令、户口迁移证明等；铁路高等院校、中等专业学校和技工学校的学生到学校所在地铁路局管辖区域外实习时，必须交验教育部门批准的实习证明；医疗转院或疗养必
须交验医疗机构的转院、疗养证明；机车乘务员便乘时，必须携带机务段填发的司机报单；机械保温车乘务员去外地换班乘坐旅客列车时，应交验保温段填发的交、接班证明。
三、其他规定
1．持用定期通勤、通勤、通学、定期就医、就医、购粮乘车证，除换乘外，中途下车无效。
2．定期通勤乘车证1个月只限使用1次，不能提前或移作下月使用。如节假日适逢月初或月末，乘车证的往返日期可跨及上月末或下月初，但起止时间不超过1周。如有特殊情况，可根据批准假期天数填发。
四、免费使用卧铺的规定
1．职工（含路外符合使用乘车证的人员）出差、驻勤、开会、调转赴任、医疗转院（含职工供养的直系亲属）、疗养、护送、出入学校，以本人开始乘坐本次列车开车时刻计算，从20时至次日晨7时之间，在车上过夜6小时（含6小时）或连续乘车超过12小时（含12小时）以上的，准予免费使用卧铺。
2．学生实习使用乘车证，不能免费使用卧铺。
五、签证及登记卧铺的规定
1．持用全年定期、临时定期、定期通勤乘车证，应同时附有乘车证使用卡片，卡片由乘车证填发单位发给。在填发乘车证同时填发卡片，并在乘车证背面和卡片（骑缝）加盖乘车证专用章。卡片用完后可更换新卡片。
2．持用临时定期、软席、硬席、探亲乘车证时，须由车站签证。车站对要求签证的人员应查验有关证件，临时定期乘车证在卡片上签证，软席、硬席乘车证在背面签证，对号列车应发给座位号。持用全年定期、定期通勤、通勤、通学、定期就医、购粮乘车证可免于签证。如要座位号时，可凭乘车证由车站发给座位号。
3．符合使用卧铺规定的人员登记卧铺时车站或指定的代办部门应查验有关证件，对有卡片的乘车证在卡片上登记；对无卡片的乘车证在乘车证背面登记，并发给卧铺号；在列车上登记卧铺时，由列车长按上述方法同样办理。
4．登记卧铺后不能按时乘车，应将卧铺号及时退回车站，车站将登记事项注销并加盖注销章。
5．使用卧铺中途不应下车。如必须下车，不足夜间乘车6ｈ或连续乘车12ｈ的，列车长应按章核收已乘区间的卧铺票价。
6．持乘车证到列车上使用卧铺时，应将出差证明、卡片连同乘车证交列车员保管，并办理签证。持用全年定期乘车证，可不交乘车证。
六、托运行李的规定
持用铁路各种乘车证，均不能免费托运行李、搬家物品等。
七、乘车证回收的规定
1．按年度（学年）办理填发的乘车证，必须在规定的办理日期前交回；其他乘车证必须在其有效期到期后7日内交回，否则按丢失处理；虽有效期已过，因工作需要，继续在外出差或生产（工作）的，应在回到本单位7天之内交回，否则按丢失处理。
2．职工入学、调转、离休、退休、停薪留职及其他原因离职时，乘车证填发部门应负责将其持用的各种乘车证收回；休息6个月以上及女职工休长假时其当年所持用的乘车证应由填发部门收回保管；机械保温列车乘务员填发的全年定期乘车证一律由派班室统一保管，出勤（差）时发放，退勤（返回）时交回。
3．对使用完毕的各种乘车证，各单位要严格执行回收制度。填发人在使用人交回旧证时，应将“乘车证用毕缴销单”（乘车证申请书下联）返给使用人，以此证明旧证已交回；对丢失已做罚款处理的则在缴销单上注明。
第十二章 乘车证的管理
第三十二条 乘车证管理的分工
一、劳动工资部门：负责统一组织贯彻、实施《铁路乘车证管理办法》及有关规定；负责审核乘车证的请领；对乘车证审批、填发、使用及日常管理进行监督检查，办理违章惩处事项；负责审核工人供养直系亲属。
二、各级办公室：负责乘车证的请领、保管、分发、填发、回收、统计分析和其他日常管理工作，协助劳资、 客运、财务等部门办理有关惩处事项。
三、客运部门：负责乘车证使用过程中的查验，办理持用乘车证人员的乘车事项；有权查扣各种违章乘车证及有关的证件、证明，按规定处理各种违章乘车事项，并按章补收票价和罚款。
四、财务（收入）部门：负责财务监督，处理违章乘车和丢失乘车证的财务事项。收入稽查人员有权查扣各种违章乘车证及有关证件、证明，处理违章事项。
五、人事部门：负责提供符合按规定乘坐软席条件人员名册，负责审核干部供养直系亲属条件，办理干部违章行政责任事项。
第三十三条 乘车证的填发批准权限
一、全年定期、临时定期乘车证，通勤、定期通勤、通学乘车证，全年定期就医、购粮乘车证，各种软席乘车证，限铁路分局、工程处、设计院总队，部属公司所属工厂、部属院校一级及以上单位审核填发。机械保温车乘务员使用的全年定期乘车证，由单位领导、分局劳资部门审核同意后，报铁路局核发。
二、硬席、探亲乘车证限有人事任免权的单位批准填发；职工医疗转院所用乘车证，应由医院征得职工所在单位领导同意后负责填发，陪护人员使用乘车证由职工所在单位根据医院出具的证明填发。
三、分居的职工家属居住在铁路沿线的（包括工程、工厂和外局职工的家属）就医、购粮乘车证，可由职工所在单位委托家属居住地车站代发，被委托单位不得借故拒绝。
四、便乘证限有担当乘务区段的机务段、列车段的乘务（运转）室根据担当车次及需要便乘情况安排填发。
五、上述有审批填发权限的单位，不得随意下放其审批填发权限。
第三十四条 乘车证管理人员的职责
一、各有批准填发乘车证权限的单位，必须指定有关领导干部负责乘车证工作。审批人员必须熟悉乘车证的规章制度，按章审批，严格把关。同时对填发人员要严格要求，并支持他们的工作，要组织单位劳资、办公室、财务等部门搞好协作，健全管理措施，实行定期工作汇报制度。
二、有乘车证填发权限的单位，可根据其业务量设专职或兼职人员。填发人员的名单均应报上一级主管部门备案。乘车证填发人员必须熟练掌握有关规章制度及相关知识，严格按章办事，具有一定的管理能力。
三、填发人员要保持相对稳定，因工作原因离岗时应由单位领导指定代理人担负其工作，临时性脱岗要办理临时交接手续。确实需要更换人员必须办理正式交接手续，对所管票据、各种台帐及乘车证发出、库存数，均应清理并履行文字手续。填写乘车证填发人员交接手续单，交、接人签章后，由主管领导审核。
四、新任乘车证填发人员，必须经过岗前培训，并按任职标准和考核条件考核合格后，方可正式上岗。
第三十五条 乘车证的请领、分发
一、空白乘车证的请领和审批，实行定额管理办法。部根据各系统的不同需要，对部属单位和总公司所属局、院、厂定额发放空白乘车证。
二、请领乘车证时须填写空白乘车证请领单一式三份，甲页存查，乙、丙页报送上级分发单位请领；分发单位核发时，应将发行的乘车证符号、号码、数量等要求的内容详细填入请领单，审核盖章后，乙页存查登记，丙页连同票证发给请领单位。
各单位对领回的乘车证，应于5日内收点完毕。点收中若发现缺册、缺号、重号、印刷不清、错误和张数不符等情况，应在请领单甲页记入实收数量并编造点收记录一式二份，1份备查，1份连同不符票证的甲页请领单一并退寄分发单位。
第三十六条 乘车证的递送、交接、保管及销毁
一、乘车证的请领、分发、递送、交接及保管，必须按有价票据办理。
二、乘车携带整批乘车证的人员必须采取防范措施，列车工作人员要搞好协助工作。
三、各种乘车证必须妥善保管，不得损坏、丢失，存放地点必须保证安全，并要经常检查，定期清点。凡由于个人责任造成丢失的，要追究有关人员的责任。单位乘车证失窃非属个人责任的，应按丢失罚款规定及票面折算经济损失，由单位承担，并将罚款交财务收入部门。
四、用毕回收的各种乘车证，要按规定整理造册，交回上一级分发单位，由处以上单位审查核对无误，保管2年后，注册销毁，并制成记录备查；销毁时应由该单位领导和劳资部门有关人员监销。
第三十七条 乘车证的登记、统计制度
一、各种乘车证必须有健全的登记、统计制度，做到有据可查，由于管理人员自身责任造成丢失、短少、错误以及无据可查的，应由单位领导或经办人员承担经济和行政责任。
二、各单位应按乘车证种别、席别建立空白乘车证收发台帐，对结存、领入、分发数量进行登记，以便统计检查。
三、各填发单位请领的乘车证，严禁互相借用，启用的整册乘车证必须按编号顺序使用，并集中管理填发，不得乱用。各级单位必须根据其生产（工作）的实际需要严格规定用票数量，防止“滥发”现象，并实行交旧领新制度。
四、用完的整册乘车证，应将用过收回的乘车证及存根（丢失者有罚款财务收据），与申请书相对应加以整理粘贴成册，并于每册加装用毕××乘车证封面，短少并未做处理整册收回的乘车证，将不予核收。
五、人事、劳资部门应根据职工档案，按探亲假制度规定和劳动保险条例建立职工探亲登记卡片。凡审核批准使用探亲乘车证，出具探亲证明则必须同时在探亲卡片上作记载，不得疏漏。
六、有权填发就医乘车证的沿线卫生所，应建立就医用票户名册，注明用票人单位、亲属关系、年龄等基本情况。
七、为便于管理，各单位必须建立乘车证填发登记簿。
第三十八条 乘车证使用查验
一、站、车客运人员必须熟知乘车证使用的有关规定，认真查验乘车证填载项目和必须携带的有关证件和证明，并打剪标记。如有不符，视为无效，并有权扣留所持乘车证，按有关规定处理。
二、对持用的全年、临时定期、通勤、定期通勤、通学、全年定期就医（购粮）和临时定期就医乘车证免打查验标记，其他乘车证均须于始乘站和返乘站予以剪口，列车内查验时应打查验标记，否则按客运有关规定办理。
三、铁路各部门特定的在列车上工作的各种证件（如铁路运输收入稽查证、客运监察证、铁路乘车证监察等），只能作为工作凭证，均不能作为乘车的凭证。
第十三章 违章审批、填发、使用和丢失乘车证的处理
第三十九条 对乘车证管理人员的要求
各级领导干部必须以身作则，模范地遵守、执行铁路乘车证管理办法及有关规定。除铁道部外，任何组织、单位和个人无权超出铁道部的规定，特批各种乘车证。
乘车证管理人员要熟悉乘车证管理办法和有关文件，严格按规定审批填发、回收各种乘车证。对违章批准的，有权拒绝填发并报告上级主管部门。如明知违章而不追究、不报告、仍填发者，要与违章批准者受同样的经济制裁；不经批准擅自违章填发者，要与违章使用者受同样的经济制裁。
违章填发、使用调度命令乘车的，也按本章规定处理。
第四十条 违章批准和填发乘车证的处理
对违章批准和填发各种乘车证，除追回乘车证外，要按下列标准进行罚款：
一、全年定期乘车证
1．使用区段为全国各站的每张罚款300元；
2．使用区段超出铁路局范围的，每张罚款200元；
3．其他乘车证每张罚款100元。
二、临时定期乘车证
1．填发使用区段超出铁路局范围的，每张罚款100元；
2．填发使用区段在铁路局管范围内的，每张罚款70元。
三、其他乘车证每张罚款50元。
四、凡违章为路外人员审批、填发乘车证按上述标准视情况加倍罚款。
第四十一条 丢失乘车证的处理
对丢失乘车证者，除本人作出检查外，要按下列标准进行罚款：
一、全年定期乘车证每张罚款70元。
二、临时定期乘车证每张罚款50元。
三、其他乘车证每张罚款30元。
四、假报丢失乘车证按违章使用处理，若继续违章使用的还要给予纪律处分。
五、丢失空白乘车证的罚款及票面经济损失的折算，原则上按上述罚款标准办理。能落实票面直接经济损失的，应按票面经济损失办理。单位丢失空白乘车证，要及时向上一级主管部门报告并认真查处，视有关人员责任大小及经济损失程度，予以经济处罚及行政处分。处理结果须报上一级主管部门，由部或铁路局劳资部门向管内或有关各局发出通报，接到通报的局亦应及时向管内通报查扣丢失的乘车证。
六、丢失定期通勤、通勤、通学、全年定期就医（购粮）乘车证的，罚款后方可予以补发。
第四十二条 违章使用乘车证的处理
一、违章使用乘车证，如：在票面上加添、涂改、转借、超过有效期限或有效区间意乘车，未持规定的有关证明、证件或持伪造证明、证件的均按无票处理，要查扣其乘车证及有关证件。此外，单位还应追究其行政责任。对持用伪造乘车证者，一经发现，应立即查扣，并移交公安机关依法处理。超出规定条件使用乘车证者，也按违章使用处理。
二、违章使用乘车证均要按所乘旅客列车的等级、席别、铺别、区间（单程或往返）及票面填写人数加倍补收票款，下列乘车证还应按票面记载的席别、区间，按照下列计算方法加收罚款：
1．定期通勤乘车证，按票面填写乘车区间，自有效月份起至发现违章月份止按每月1次往返的里程计算。
2．全年定期乘车证、临时定期乘车证、通勤（学）乘车证。从有效日期（过期的从有效期终了的次日）至发现违章日期止，票面填写的乘车区间在一个铁路局以内的，按每日乘车50ｋｍ计算票价；乘车区间跨铁路局的，按每日乘车100ｋｍ计算票价，计算后低于50元的按50元核收。
3．发现其他违章行为的，均按《客规》的规定相应处理。
三、乘车证使用过程发现的违章事项，当时处理不了的，由站、车编制客运记录，连同查扣的乘车证及有关证件报本铁路分局或铁路局财务部门，由铁路分局或铁路局依据规定向违章职工单位发函并追补应收票款和罚款；违章职工单位接到函件，要查证落实严肃处理，并将应补票款和处理结果于30日内报送发函单位收入部门。如违章者单位未按来函要求补缴款额的，铁路分局或铁路局要报告上级机关督促违章者单位迅速处理，必要时要追究单位领导责任。各单位在职工交回乘车证或日常检查中发现有违章使用的，也要按规定处理。对补缴的票款和罚款应上交财务部门。
四、劳动工资部门对本单位发生的乘车证违章问题要填写违章乘车证处理通知书一式两份，经领导批准后存留1份，交财务部门1份办理罚款的财务事项。违章者是干部的，要另加1份送交人事或干部部门追究行政责任；领导干部违章的，还必须将处理结果抄报上一级主管部门。如本人当时无力付缴罚款，可在其工资中一次或分次扣缴。
各级填发人员应及时通报回收中发现的违章、丢失问题，对个人使用乘车证的丢失罚款直接填写丢失乘车证罚款通知书一式两份，1份存查，1份交财务部门办理罚款的财务事项，并记入乘车证罚款明细帐簿。罚款收据应交填发人代票入册。对丢失乘车证未按规定罚款即补发乘车证的，按违章填发处理。
五、对滥用职权违章批准、填发乘车证的要给予纪律处分，情节严重的要追究法律责任。
六、对违章批准、填发、使用及丢失乘车证和收回罚款，运营部门由各所属单位财务代收并单独列帐，按季上交财务部门，列其他收入（堵漏收入）；其他部门由财务核收，按季列营业外收入。
第十四章 乘车证管理工作的检查与评比制度
第四十三条 乘车证的检查制度
一、为保证铁路乘车证管理办法的贯彻执行，对乘车证管理使用情况实行日常检查与上级主管部门抽查相结合的制度。各铁路局和其他部属单位要每年组织乘车证的检查，铁道部将定期组织全路各部属单位间的互查和抽查。
二、检查的方法和要求。
1．各有权填发乘车证的基层单位。对本单位使用完毕回收的整册乘车证在上交或封存前，由劳资部门牵头，组织办公室、财务等部门对回收的旧证必须进行一次检查，检查中发现问题要及时按规定进行处理，并将检查、处理结果填写乘车证日常回收检查报告单一式两份，1份附有关处理凭证，一同粘贴在已检查的整册票本上，方可办理上交手续；另1份由单位收存，据此填报年乘车证检查（自查）情况统计表逐级汇总上报。延误不报或迟报者不予分发新的乘车证。
2．分发乘车证的单位要严格执行交旧领新制度，所属单位请领新证时，对上交的旧证要进行检查。凡填发单位未按规定进行检查处理，以及未按规定填写检查报告单的，旧证不予接收，也不发给新证。
第四十四条 评比制度
铁道部、铁路局和其他部属单位要根据检查结果对所属单位进行评比，表彰先进，并对违章情况进行通报。
第四十五条 奖励
乘车证管理好的单位和个人，要分别由检查评比的上一级劳资部门进行通报表彰，并给予适当的奖励。
奖励款源，铁路局在堵漏保收奖中列支，其他单位在工资基金项下列支，具体奖励办法由各单位自行制定，报部备案。
第十五章 铁路乘车证的监察制度
第四十六条 铁路各种乘车证均属有价证券，必须严格审批、填发、使用和管理。为此，部决定建立铁路乘车证监察制度。
第四十七条 铁道部统一设立部、铁路局、铁路分局三级铁路乘车证监察，由劳资部门主管乘车证的人员担任。
部每年将组织乘车证监察人员进行检查。
第四十八条 铁路乘车证监察人员的监察范围：部、铁路局、铁路分局三级乘车证监察人员，在管内区段对各种乘车证的使用执行监督检查。
第四十九条 监察人员的职责：发现违章现象，有权按规定查处，并编制乘车证监察记录。
第五十条 监察人员的守则：
一、执行监察工作时，应自觉出示《监察证》。
二、坚持原则，秉公办事，不得徇私舞弊滥用职权。
三、熟悉铁路乘车证管理办法，并以身作则模范遵守和执行。
四、按照监察范围行使监察职责。
第五十一条 本办法规定的乘车证使用单位和各种乘车证持用者，应自觉接受和主动配合乘车证监察人员对乘车证的检查和处理。站车有关人员应积极配合，协助做好检查工作。
监察人员因监察工作需要凭《监察证》可进出车站，并在列车、公寓、招待所食宿，使用铁路电报、电话，乘坐旅客列车时，可免于签证。
第五十二条 《铁路乘车证监察证》由铁道部统一印制和签发。
监察人员调离岗位时，应立即交回《监察证》。《监察证》如有遗失，应向发证部门及时通告，由发证部门发电声明作废。
第十六章 附则
第五十三条 职工供养直系亲属（被剥夺政治权利者除外），限其生活主要来源依靠职工供给，并符合下列条件：
一、父、夫：年满60周岁及其以上或完全丧失劳动能力的；
二、母、妻：未从事固定职业及无固定报酬的；
三、子女：年未满18周岁（在校中学生可不受18周岁的限制）或完全丧失劳动能力的；
四、职工因幼年失去父母，由其他人抚养长大，如抚养人现仍由职工供养并符合本条一、二两款条件者，经单位领导批准，可列为供养亲属。
第五十四条 符合国发［1978］104号文件规定的退职人员使用乘车证的办法比照退休人员的规定办理。
第五十五条 关于对路内的外单位职工填发乘车证的规定
一、同一地区铁路单位之间严禁互相借用空白乘车证，也不得超出规定为其他单位职工审批、填发各种乘车证。
二、铁路职工因公到外地出差、遇特殊情况，持用的乘车证到期无法返回时，或确需到乘车证上填发的到站以外地区继续出差时，须依据本单位电、函委托书，由其他部属单位代开乘车证，使用完毕必须及时交回。
第五十六条 关于兰州局老职工使用探亲乘车证问题
对在兰州局工作满20年及以上的老职工（不包括已按第二十一条九款办理的），不符合享受探亲假条件，如遇特殊情况，经单位领导审查批准，本人及其直系供养亲属每4年可单独或共同使用1次（只限1张）探亲乘车证，乘车区间按实际需要（限1个到站）填发。
在兰州局管内的部属单位职工，可比照本条规定办理。
第五十七条 机要人员、送档案人员，在执行取送秘密文件、档案、保密设备时，可采取购票报销的办法，不能使用软席乘车证。
第五十八条 合资、联营铁路职工如何使用铁路乘车证，部将另行规定。
第五十九条 本《办法》自1995年1月1日起实行，原发铁路职工乘车证管理办法一律废止。执行中遇有特殊情况需作调整处理，其批准权属铁道部。
第六十条 本办法由铁道部劳动工资司负责解释。
谢有树要求镇江市规划局履行法定职责案探析
──兼议对行政主体行政不作为行为的界定
马龙喜、吴成
某房屋开发公司经拍卖程序取得镇江市针织厂的土地使用权，拟在该地块建造商品房。在镇江市规划局为其核发的建设用地规划许可证上，针织厂原有的一处配电房被列入了拆迁红线范围内。但开发公司直到1999年开发完成后，也未将配电房拆除，而是将其出租给他人经营酒店。原告谢有树的居所紧邻该配电房，他以酒店的噪音和油烟影响其生活为由起诉规划局，要求被告按《镇江市城市规划管理规定》（以下简称《镇江规划规定》）的要求履行其法定职责，限令开发公司拆除该违章建筑。规划局则辩称该房为应当拆迁却未实际拆除之建筑，它不是《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《规划法》）所确定的违章建筑，而属《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）的调整对象，故要求驳回原告的诉讼请求。经查，该地块上连同配电房在内的原针织厂所有房屋的产权证均已在1999年被房管局收回作废。
对本案的处理存在两种截然相反的意见。
一种意见是赞同规划局的观点，认为原告起诉规划局行政不作为缺乏法律依据，其请求应予驳回。
另一种意见认为，该房原先虽有合法的产权证，但此证现已作废。既然其已被纳入拆迁红线范围内就理应拆除，否则就属违章建筑。《规划法》对此所作规定虽然不太明显，但根据《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》（以下简称《江苏规划办法》）第三十八条第五项之规定，规划局应将其作为“其它违反城市规划进行建设的”违章建筑来查处。鉴于规划局未履行该法定职责，故原告的起诉理由成立，其请求应予支持。
笔者同意第二种意见，探讨本案需要解决以下两个问题：
一、开发公司未拆除配电房的行为是否属于违反《规划法》的“违法建设行为”？
根据《规划法》的规定，查处“违法建设行为”是规划局的一项法定职责。从中可以看出，本案被告履行这一职责必须以开发公司的行为属于“违法建设行为”为前提条件。笔者认为，“违法建设行为”是行政违法行为的一种具体表现形式，结合行政违法的四个构成要件（1、主体要件；2、行为要件；3、后果要件；4、主观要件）来谈，能够认定开发公司未拆除配电房的行为确系违反《规划法》的“违法建设行为”。其中1、4要件不难分析，关键在于对2、3要件应如何正确理解。下面针对这两个问题分别进行阐述。
（一）、开发公司具有违反《规划法》的行为。
本案中配电房的性质比较特殊，《规划法》确实未将这样的建筑明确界定为违章建筑。故规划局认为其对该房已履行了规划拆除的职责，而责令拆除该房的义务应由房屋拆迁主管部门（以下简称拆迁办）来履行。但《拆迁条例》亦未明确规定拆迁办可对此进行查处。这样一来该配电房在法律上似乎处于真空地带，既然规划局和拆迁办都管不到它，那它便能得以“合法”存在，而这样的推断结果显然不合情理。笔者尝试从不同的法理角度比较《规划法》和《拆迁条例》之差异，可以揭示开发公司的行为违反的是《规划法》，而非《拆迁条例》。
1、 二者在立法目的、立法内容和立法技术方面的比较。
《规划法》的立法目的在于通过运用法律手段，对城市总体规划和建设进行宏观调控和微观调整，使之适应城市发展的要求；而国务院制定《拆迁条例》是为了“加强城市房屋拆迁管理，保障城市建设顺利进行，保护拆迁当事人的合法权益”。立法目的不同决定了二者立法内容也不一样：前者主要是对城市规划的制订和实施作出规定（见《规划法》第二~五章，全文共六章）；后者则对房屋拆迁的法定程序和补偿、安置办法进行了阐述（见《拆迁条例》第二~四章，全文共六章）。而立法内容的不同又导致二者在立法技术上必然存在偏差：前者侧重于对行政主体的权利和义务作出规定，对行政管理相对方的权利义务涉及不多；后者则强调行政管理相对方（特别是拆迁人）应履行的义务，对行政主体的权利义务规定极少[1]。
通过比较可以看出，拆迁办的主要职责是审查拆迁人的拆迁程序是否合法，是否对被拆迁人进行了合理的安置和补偿，并在此基础上督促被拆迁人将房屋交由拆迁人拆除。本案中拆迁办已经依法履行了上述管理职责，至此房屋拆迁管理法律关系中的法律目的已然得到实现。此后实际拆除配电房的权利便由拆迁人获得，而其怠于行使该权利的行为无需由拆迁办来监督。因为该行为既未妨碍城市建设顺利进行，也未侵害被拆迁人的利益，根本就不属于违反《拆迁条例》的违法行为。事实上在《拆迁条例》的罚则中，确实也找不到拆迁办可对该行为进行处罚的相关条款，原因在于拆迁办根本就不具备此项管理职能。
同一行为当由规划局来处理时，其行为性质便发生了根本转变。首先规划局虽然已将配电房纳入了拆迁红线范围内，但这并不意味着规划局已经履行了其全部的规划职责。因为该地块上原有建筑被拆除后，规划局还要对新建工程制定规划方案，此时若原有的部分建筑仍然存在显然不符合新规划方案的要求。本案中遗留的配电房破坏了新建住宅小区的整体规划，与《规划法》的立法目的背道而弛，所以应认定其性质为违反城市规划的违章建筑。其次从立法技术来看，《规划法》着重要求规划部门去主动履行其管理职责，而管理相对方则应被动地接受管理，严格按照规划部门制定的规划方案进行施工建设，即“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务”。一旦发现管理相对方履行该义务的行为不符合规划要求，规划局就必须对该行为加以纠正。这就是说，规划局不仅要负责规划的制定，而且更要监督规划的实施，否则再完美的规划方案也只能是一纸空文。本案中开发公司的违法行为发生在对规划方案的具体实施过程中，所以规划局对该违法行为是负有查处义务的。
2、 二者所调整的权利关系的性质比较。
《拆迁条例》调整的拆迁人与被拆迁人之间的私权关系（即与私人的直接利益有着联系的那些关系形式）；而《规划法》调整的则是国家管理城市建设的公权关系（即关系到公共关系的那些关系形态）[2]。所以二者所针对的被管理对象其法律性质亦不相同：前者针对的行政相对人较为特定，仅指拆迁人和被拆迁人；而后者针对的行政相对人具有不特定性，任何违反城市规划建设的单位或个人，都会成为被管理的对象。虽然对于管理相对方来说，搞施工建设是其私权，该权利的行使不一定会直接侵害其他私人或集体的利益，但很可能会对“城市经济和社会发展”造成妨碍，这时它侵犯的就是一种社会公共利益，即公权利。本案中开发公司未按规定拆除配电房的行为，侵害的显然是一种潜在的社会公共利益，而非被拆迁人的直接私人利益，所以从这一点来分析，开发公司的行为违反的也是《规划法》，而不是《拆迁条例》。
（二）、开发公司违反《规划法》的行为造成了侵害后果。
行政法意义上的侵害后果是指对行政法所保护的客体造成损害或消极影响。《规划法》所保护的客体是国家对城市规划的管理关系，对被管理人而言，就意味着其行为必须符合城市总体规划的要求，不得损害社会公共利益。首先本案中配电房的继续存在不仅与居民小区的整体风格极不协调、有碍观瞻，而且位置正好在小区的出入口处，妨碍居民出入及过路人的正常通行，明显侵害了大多数人的共同利益。其次以长远的眼光来看，该房亦与城市建筑的主流发展方向不符，不能适应今后城市现代化建设的需要，届时其侵害的可能就是全体市民的公共利益了。再次该房的存在还间接地侵害了原告的私人利益，因为开发公司将其出租给他人经营饭店，该店产生的油烟和噪音不可能不对原告个人的生活造成影响。基于上述理由，笔者认为开发公司违反《规划法》的行为侵害了公私两方面的利益，其造成的侵害后果是客观存在的。
本案中规划局对配电房这一违章建筑放任不管的行为危及的主要是社会公共利益，尽管它也间接地影响到了原告的个人利益，但该利益与公共利益相比是极其微小的。可见原告起诉的主要目的是希望保护因规划局的行政不作为行为而受损的公众的利益，所以该诉讼符合行政公益诉讼的特点，其实质为诉讼主体动用私权的力量来制约行政权之行使，从而保护各种公、私利益[3]。有权利必有救济，有侵害也必需救济，这是法律的一般理论，所以规划局应对城市建设中的这类违法行为采取相应的措施，当其不能依法作出回应时，寻求司法救济理应成为原告最终的维权机会[4]。
二、原告要求规划局履行法定职责有无法律依据？
以上论证从法理角度证明了开发公司的行为系违反《规划法》的“违法建设行为”，根据规定规划局对“违法建设行为”是负有查处义务的。不过此处的“义务”仅仅是一种抽象的法律概念，不能将其与行政主体的法定义务混为一谈。法定义务是指行政主体在实际行政活动中应当要履行的具体义务，其特征为该义务必须要在相关行政法律规范的法律条文中有所体现。所以原告起诉要求规划局履行行政职责，应有具体的法律条款为依据，否则其起诉理由依然无法成立。因为本案系行政案件，而非民商案件，前者定案的证据标准远比后者要严格，通过法理分析得出的这一结论不足以给本案定性。
在《规划法》中，我们确实找不到规划局的这一法定义务，但在《江苏规划办法》中，这一义务却是客观存在的，只是在法律条文中体现得不太明确而已。该办法第三十八条规定：规划部门对于五项违法建设行为应予查处，其中一至四项违法行为所指对象均系新建筑，其行为性质为管理相对方用积极的方式故意违反规划规定以完成新工程项目的建设（如在未取得规划许可证或该证失效等情况下违规进行建设的行为）。而本案的配电房属于旧建筑，开发公司未将其拆除的行为与上述任何一项违法情形都不相符，该行为性质为管理相对方以消极的方式阻碍规划方案的实施。笔者认为，“违法建设行为”既可由积极的行为方式构成，也可由消极的行为方式构成，尽管本案中开发公司的行为其行为方式较为特殊，但究其本质仍应属于“违法建设行为”。因为城市建设有建就必有拆，新建项目怎么建固然应符合规划要求，但旧房若不拆除新房永远只能是空中楼阁。而且类似配电房这样应拆而未拆的旧房还可能由其它的一些客观原因而形成，如因开发公司资金不足或公司被依法注销等原因。此类情况在现实生活中发生的概率虽然较小，但在理论上我们无法完全将其排除，若规划部门对此放任不管，那么这些产权证已被注销的旧建筑将会长久存在，这样的建筑难道不属于违章建筑吗？
可见，《江苏规划办法》第三十八条第一至四项规定涵盖不了现实生活中的诸多“违法建设行为”，针对实践中“违法建设行为”的多样性、复杂性及不可预见性，该条款增加了第五项规定：规划部门对于“其它违反城市规划进行建设的”行为也应查处。笔者认为，本案中开发公司的行为应归类为“其它违法建设行为”，规划局对开发公司的这一违法行为理应进行查处，所以此项规定正是判定本案被告负有行政作为义务的直接法律依据。这一兜底条款从其文字表述内容来看确实不很明确，甚至可以用“模糊”来形容，但在具体适用时，其法律效力却毋庸置疑，这是立法上有意采用“模糊技术”而产生的一种神奇效果。
此外探讨本案时不可避免地要提到《镇江规划规定》，该规定第七十三条列举了“违法建设行为”的九项情形，其中第五项规定：“临时性建设工程逾期未拆除或建设用地范围内应当拆除的建设到期未拆除的”属于“严重影响城市规划的情形”，规划部门应予查处。依照此规定，配电房当属违章建筑无疑，这一规定也是原告起诉时援引的直接法律依据。不过由于镇江市不属于经过国务院批准的较大的市，并无制定地方性行政规章的立法权限（江苏省内仅南京、苏州、无锡、徐州等四城市有此立法权），故其制订的《镇江规划规定》不能作为法院审理行政案件时的参照依据。但该规定第七十三条第五项的内容不仅对于解决实际问题具有积极的意义，而且与《规划法》及《江苏规划办法》的立法精神也相一致，所以它在帮助我们理解“违法建设行为”的丰富内涵时不无裨益。
以上论述证明，本案被告规划局对于配电房这一违章建筑负有责令开发公司限期拆除的行政职责，由于行政权属于法定权，具有不可自由处置性，亦不能自由转让[5]，所以规划局怠于履行其法定职责的行为构成了行政不作为行为。
[1]孟鸿志：《论部门行政法的规范和调整对象》，载《中国法学》，2001年第5期，第58-59页。
[2]孟鸿志：《论部门行政法的规范和调整对象》，载《中国法学》，2001年第5期，第60页。
[3]强雨、周刚：《构建我国行政公益诉讼的理论思考》，载《人民司法》，2002年第9期，第56页。
[4]戴建志：《关于审理不履行法定职责行政诉讼案件的对话》，载《人民司法》，2002年第10期，第19页。
[5]杨解军：《论契约在行政法中的引入》，载《中国法学》，2002年第2期，第95页。
