浅析民主的局限性
刘红军
安徽大学法学院07法硕，安徽合肥 （230039）
E-mail：liubaiqiang125@163.com
摘要：一般而言，宪政包括共和、民主、自由、法治等诸种价值。一个比较成功的宪政国家，这几种价值都能得到比较有效的实践和张扬。但是，共和、民主、自由、法治等诸种价值之间存在着一定的冲突，而宪政的实现，就在于在诸种价值之间寻求微妙的平衡。共和、民主、法治自有其本身意义之所在。然而，无论共和、民主还是法治，最终都只是作为我们追求的手段而存在的。包括我们正在努力建设的宪政制度在内，一切制度的建构都是为了实现“每一个人自由而全面的发展”，因此，自由才是我们的终极追求和皈依。
关键词：民主；自由；宪政
一、宪政略述
中国的宪政建设千头万绪，将民主和法治作为制度来进行建设已经取得了一定的成效，但是，中国远不是一个民主法治的现代国家，尤其是自由，在中国尤为缺乏。而1949年——1976年的历史证明，久缺民主之“甘霖”滋润的我们并不了解民主的真意，且极易在“大民主”的旗号下做出诸多损害民众自由的举动，这与大革命以后的法国极为相似。本文即是从民主的局限性和自由对民主的限制着手，通过阐释分析前人对此问题的观点，从一个侧面就中国宪政建设过程中所应该注意的问题展开论述。
大致说，宪政或宪政主义是一种以法治为形式、以民主为基础、以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的一种现代政制。宪政国家大多都有一部成文的宪法作为限制政府权力和保障个人权利的依据。也有像英国、以色列因为特殊历史传统或立宪道路，而没有一部成文宪法的例子。但有没有一部自称为宪法的文件，并不是我们判断一个国家是否实施宪政的依据。我们的第一关注是，个人自由是否在价值序列和制度安排上被视为对政治制度的一种最根本的、在先的约束。
二、民主的局限及边界
面对一个代表“人民利益”的政府，需不需要加以限制？
这个问题的答案在密尔写《论自由》时的欧洲，仍然充满了争议，就像民主需不需要受到限制一样充满争议。在1949年中华人民共和国成立时，答案显然是否定的。
19世纪50年代的很多欧洲人认为：“统治者的利害和意志……就是国族的利害和意志，国族无须对自己的意志有所防御。”[1](P7)1949年中国新政府的创建者和1954年《中华人民共和国宪法》的起草者也认为：我们的政府建立的目的是为了保护人民的利益不受封建势力和资产阶级反动派的侵害，我们的政府是由人民选举组成的，跟人民的利益高度一致，哪有自己防备自己的道理？
法国大革命之后，法国人民几乎秉持与1949年的大部分中国人同样的想法：绝对信任代表大多数“人民”的政府。结果却是发生了雅各宾派的红色恐怖统治，大批政治异议者和原来的革命党人被当作“反革命者”送上断头台，其中包括罗伯斯庇尔的“亲密战友”丹东。无独有偶，1949年之后的大陆，掀起一浪又一浪的政治运动，要“继续无产阶级革命”，结果就是大批共产党人、民主人士和无党派人士被当作“反革命”批判，并且踏上一万只脚，“永世不得翻身”。
为什么？为什么人民的政府——与人民利益和意志一致的政府会来侵害人民？
密尔在《论自由》中告诉我们：“运用权力的‘人民’与权力所加的人民并不永是同一的；而所说的‘自治政府’亦非每人管治自己的政府，而是每人都被所有其余的人管治的政府。”[2](P8)这是革命之后发生“红色恐怖”的重要原因之一。但原因不止于此。因为我们认为政府的利益与我们是一致的，所以我们对政府才毫不加防备，对政府的权力也不加以限制。而且，我们数千年的帝制传统虽然在表面上被打得粉碎，其实仍然根深蒂固地扎在我们脑海中，它的惯性思维便是国家/政府是至高无上的，“撮儿小民”怎得怀疑？但是，凡是不予有效限制的权力，必然要走向自我膨胀和腐败，不论这样的权力曾经掌握在君主的手中还是民众的手中。一旦权力是不受限制的，没有人能够保证执掌权力的民众的代表会永远代表民众的利益——不论他们是如何地宣称要代表最广大人民的根本利益，他们可能形成独立的利益集团——官僚集团，并以公共意志的名义维护自己的特殊利益，这就是“代理人的暴政”。即使民众的代表们真实地代表着民众的利益并严格遵循民众的意志，但是，如果多数人以民主的方式表现出来的权力不受限制，便极有可能摧毁对主流话语持异议的少数人的自由和权利。由于这样的压制和迫害是以多数人的权威发出的，因而危害更具有迷惑性，也更为严重。这就是法国那个具有先见的社会学家托克维尔早在19世纪初期所担心的“多数人的暴政”。
所以，对民主的限制是必须的。
在民主是否应该受到限制这个问题上，罗纳德·德沃金从另一个侧面进行了阐释。德沃金认为：由民主的政治机构做出的集体决定必须将社会所有成员都视为一个个体，“并予以同等关注和尊敬”。 [3](P19)也就是说，无论是民主的国家做出了什么样的民主决定或立法，都必须保证公民间的平等——“受制于所有公民具有平等地位的条件”， [4](P19)符合宪法的“平等保护条款”，德沃金称之为“民主的条件”。只有当多数的民主决定符合这一条件时，民主才具有正当合理性。这就是德沃金对于民主的限制的论述：民主必须具有合宪性。
譬如，美国在布朗诉教育委员会一案的判决产生以前是允许有关种族隔离的法案存在的——尤其是在学校，也是赞同“隔离但平等”的原则的，因为这是美国国会通过的法案，是大多数美国人民的决定，按照多数至上主义的民主原则，这样的决定是合理合法并要求每一个美国公民都必须服从的。但是，这样的“民主决定”所产生的法案显然无视美国黑人同白人的平等地位而对黑人具有明显的歧视。正如布朗判决中赞同多数意见的一位联邦最高法院大法官所说：隔离本身就意味着不平等。因此，这样的多数决定其实是不正当的，它违背了美国宪法第十四条修正案第一款“不得拒绝给予任何人以平等法律保护”的“平等保护条款”，是多数人对少数族群施加的暴政。因而这一“民主”法案不符合德沃金所宣称的民主必须遵循的限度——平等，此法案随后被宣布违宪而予以废除。
德沃金的这一平等标准其实是从另一个方面对自由的保护。很明显，如果民主的决策只是保护部分人的自由而不保护另一部分人的自由——就像20世界60年代民权运动前的美国社会一样，这样的民主显然是违反平等原则的。只有对所有人的自由都给予保护，宪法的“平等保护条款”才算真正落到实处。
威廉·A·盖尔斯敦也提到了民主的限制问题，但他的论证另辟蹊径。在《自由多元主义》一书中，盖尔斯敦论述了价值多元主义在现代社会中的重要性。尤其是在自由国家中，由于利益的充分分化、价值取向的不一和政治国家对人们价值选择的尊重，价值多元主义成为一个明显的特征。价值多元主义意味着社会中存在着大量的或者说是各种各样的“善”或“价值”。这些性质不同的“善”或“价值”对于社会而言都有其独特的意义，因而在各种“善”或“价值”之间不可能完全划分出“等级秩序”或者说做出一种“字典式排序”来。[5](P41)如果我们承认这样一种价值多元主义，我们就必须承认：在现代社会，不存在哪一种价值可以在任何情况下都具有“合理优先权”，[6](P107)民主也不例外，民主也并非在所有情况下都拥有无需审查且不证自明的优先地位。在某些情况下，其他的价值就构成对民主的限制，这些价值包括：真理和自由。[7](P108)自由在这里再一次成为对民主的限制。
因此，以不可剥夺的自由和天赋权利——少数人和多数人在自然及法定的自由和权利面前是平等的，来对抗暴政——“代理人的暴政”或“多数人的暴政”，成为最现实也是最为牢靠的选择。
对于公民的自由，必须加以严格的保护，它是约束民主的权力无限膨胀的重要因素，这正是密尔论述的目的之一。对自由保护原则——法不禁止即为自由——的确定，就是对公权力行使的范围划定的界限。而对自由和权利的保护，建基于对公权力的约束和防范之上。因为不管是“代理人的暴政”还是“多数人的暴政”，都是权力——以大多数民众的名义行使的权力——不受限制的结果，也是对于民主过于信任不加防范的结果。所以，无论“统治者的利害和意志”与“国族的利害和意志”是如何的一致，也即无论采用了怎样的民主形式，我们都必须对其权力加以限制，这源于权力本身具有腐败和扩张的性质。
三、自由之外的要求
对民主的限制，仅仅寄托于自由是远远不够的，密尔的眼界超出了民主的公权力滥用的范围，他看到了更为不易察觉的“权力”滥用的可能。“仅只防御官府的暴虐还不够；对于得势舆论和得势感想的暴虐，对于社会要借行政处罚以外的办法来把它自己的观念和行事当作行为准则来强加于所见不同的人，以束缚任何与它的方式不相协调的个性的发展，甚至，假如可能的话，阻止这种个性的形成，从而迫使一切人物都按照它自己的模型来裁剪他们自己的这种趋势——对于这些，也都需要加以防御。”[8](P5)也就是说，社会的主流舆论和价值话语有可能压制甚至淹没处于少数地位的人们的意见，并以无形的手段强迫人们改变自我对人生价值和意义的认识及不同于主流价值观的生活方式，因为这样的主流舆论和价值观更为深入的透入并关涉到了人们的生活。这其实是另一种“民主的暴虐”——占社会大多数的舆论和价值话语的暴虐。
对于这种 “民主的暴虐”，能够保持个人独立性和保障个人自由的方法，就是宽容：允许不同异议——尤其在社会中仅占少数地位的人的异议——的自由表达，以及威廉·A·盖尔斯敦所倡导的“自由多元主义”——容忍各种多元的价值观和生活方式的存在。
允许不同意见自由表达的最好方法，莫过于建立畅通的利益表达机制和多元化的利益表达渠道，言论自由和新闻自由则是不可缺少的必要条件。自由的言论和自由的新闻，导向的是自由的社会。而对于不同于我们的生活方式的理解和包容，导向的则是多元的社会。在此基础上，一个受到限制的运行良好的民主社会才能建立起来。
参考文献：
[1] [2] [8] [英]约翰·密尔．论自由［M］．许宝?．北京：商务印书馆，1959年
[3] [4] [美]罗纳德·德沃金．自由的法：对美国宪法的道德解读［M］．刘丽君．上海：上海人民出版社，2001年
[5] [6] [7] [美]威廉·A·盖尔斯敦．自由多元主义［M］．佟德志、庞金友．江苏：江苏人民出版社，2005年
《无锡市城市规划条例》实施办法
江苏省无锡市人民政府
<无锡市城市规划条例>实施办法
市政府令第83号
《<无锡市城市规划条例>实施办法》已经2006年3月9日市人民政府第48次常务会议审议通过，现予发布。
市长 毛小平
二○○六年四月十二日
《无锡市城市规划条例》实施办法
第一章 总 则
第一条 为加强城市规划管理，保障城市规划实施，促进经济、社会和环境协调发展，根据《无锡市城市规划条例》，制定本办法。
第二条 制定和实施城市规划，在本市城市规划区内进行各项建设，应当遵守《无锡市城市规划条例》和本办法。
第三条 市规划行政主管部门负责全市城市规划管理工作。市（县）城市规划行政主管部门负责本辖区内的城市规划管理工作。
市规划行政主管部门在市区设立规划分局，规划分局根据管理职责和分工，负责指定辖区内的城市规划管理工作。
市规划监察支队受市规划行政主管部门委托，负责市区城市规划监察工作。
第四条 城市规划管理实行建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证（正本、副本）制度。
第五条 建设单位、设计单位应当对申报材料的真实性和准确性负责。
第二章 城市规划编制的管理
第六条 规划行政主管部门应当根据近期建设规划和本市经济社会发展情况，确定年度城市规划编制计划。
市区范围内区、镇人民政府需要编制本区域有关城市规划的，经各区人民政府统一汇总编制计划后，由市规划行政主管部门统筹安排。
第七条 规划设计单位承担城市规划编制任务，应当符合国家关于规划设计资质的规定。
规划设计单位应当根据规划行政主管部门提出的规划编制要点编制规划。
编制城市规划，应当注重保障社会公众利益，防止污染以及热岛效应等公害。
第八条 有关专业主管部门编制专项规划的，应当符合城市总体规划，与城市总体规划相协调。专项规划应当经规划行政主管部门综合协调后，由编制部门会同规划行政主管部门按规定程序报批。
第九条 市、市（县）人民政府确定的城市重要地区和地段，应当进行以城市空间和景观环境为主要内容的城市设计。
第十条 城市规划在报批前应当公开展示。在报批城市总体规划、分区规划、近期建设规划、风景名胜区规划和历史文化保护规划的材料中，应当附有公示后社会各界的主要意见。
城市规划经批准后，市、市（县）人民政府应当在三十天内在本市政府网站、固定场所或者新闻媒体予以公布。
第十一条 城市规划应当根据社会经济发展的要求，适时进行调整或者修订。
城市规划的调整或者修订，由原组织编制部门负责。
城市规划的修订和调整应当按照法定程序进行。
第三章 建设工程选址和用地的规划管理
第十二条 建设项目的选址和布局必须符合城市规划确定的土地使用性质和城市规划管理技术规定。
第十三条 下列建设项目，建设单位应当向规划行政主管部门申请办理选址意见书：
（一）重大基础设施、公共设施建设项目；
（二）水源保护区、自然生态区、历史文化保护区和风景名胜区范围内的建设项目；
（三）在原（自）有用地范围内新建、改建和扩建的建设项目；
（四）法律、法规、规章规定的其他建设项目。
第十四条 建设单位申领建设项目选址意见书应，当向规划行政主管部门提出书面申请，并提交以下材料：
（一）建设项目批准文件或者有关部门出具的同意开展前期工作的文件；
（二）1：500-1：2000实测数字化地形图及其电子文件，地形图应包括拟选址范围外20-50米的地形地貌；
（三）对环境有影响的建设项目以及需要报省级以上建设行政主管部门审批的建设项目，提供环境影响评价报告及环境保护主管部门的审查意见；
（四）位于水源保护区、风景名胜区、历史文化保护和控制范围的建设项目，提供有关主管部门的审查意见；
（五）危险化学品生产、储存和经营的建设项目，或者位于危险化学品生产、储存和经营场所周边的建设项目，提供有关主管部门的审查意见。
第十五条 大型市政基础设施、公共设施、对城市布局有重大影响和控制要求的建设项目以及对相邻住宅建筑周边环境有较大影响的建设项目，规划行政主管部门在核发选址意见书前，应当在规划网站、建设项目拟选址所在地或者所在地的社区、村（居）委公示。
第十六条 规划行政主管部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，根据城市规划要求和有关部门意见，审查建设项目的用地性质、建设规模等，并在20个工作日内核发建设项目选址意见书或者书面作出不予许可的决定。
建设项目选址意见书的内容应当包括建设项目的选址位置、用地范围和规划设计要点。
第十七条 下列建设项目，建设单位应当向规划行政主管部门申请办理建设用地规划许可证：
（一）新增建设用地的；
（二）扩大原（自）有用地范围的；
（三）在原（自）有用地范围内新建、扩建、改建建设工程并改变原有土地使用性质的；
（四）法律、法规、规章规定的其他建设项目。
第十八条 建设单位申领建设用地规划许可证应当向规划行政主管部门提出书面申请，并提交下列资料（申领建设项目选址意见书时已提供的除外）：
（一）建设项目批准（核准、备案）文件；
（二）本办法第十四条第（二）、（三）、（四）、（五）项规定的有关资料；
（三）新增与原有（自有）用地接壤土地的建设项目或者在原有（自有）用地范围内改变土地使用性质的建设项目，提交原有用地土地使用权权属证件；
（四）以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，提供国有土地使用权出让合同。
第十九条 本办法第十五条规定应当公示的建设项目，在核发建设用地规划许可证前，规划行政主管部门应当在规划网站、建设项目所在地或者所在地的社区、村（居）委公示。核发选址意见书时已经公示的，可以不再公示。
第二十条 规划行政主管部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和有关部门意见，审查建设项目的性质、规模等，并在20个工作日内核发建设用地规划许可证或者书面作出不予许可的决定。
建设用地规划许可证的内容应当包括建设项目的用地位置、用地范围和建设规模，以及规划设计要点（已办理建设项目选址意见书的除外）。
第二十一条 国有土地使用权受让人在开发经营活动中，不得擅自变更原出让合同中的各项规划设计条件；因地质环境、文物保护、不可抗力、公共利益等特殊情况确需变更的，应当由国有土地使用权的受让人书面提出申请后，由规划行政主管部门召开专家论证会，对规划设计条件变更的可行性和科学性进行论证，提出论证意见，并按有关规定办理变更手续。
第二十二条 建设项目选址意见书和建设用地规划许可证的内容不得擅自变更；确需变更的，其变更的内容必须符合城市规划，不得影响国家利益和公众利益，并按照原审批程序办理变更手续。
第四章 建设工程的规划管理
第二十三条 新建、改建、扩建各类建筑物，建设单位应当委托设计单位按照选址意见书或者建设用地规划许可证规定的规划设计要点编制规划设计方案，并将规划设计方案报送规划行政主管部门审查。
第二十四条 有下列情形之一的建设项目，建设单位可以根据规划行政主管部门的要求，组织规划设计方案的多方案竞选：
（一）重要地区和主要道路两侧，住宅项目建筑面积5万平方米以上、公共建筑建筑面积3万平方米以上的；
（二）非重要地区和主要道路两侧，住宅建筑面积10万平方米以上、公共建筑建筑面积5万平方米以上的；
（三）超高层建筑以及对城市景观有特殊要求的；
（四）城市广场、公园等重大建设项目；
（五）市、市（县）人民政府指定的其他建设项目。
第二十五条 建设单位报审建设项目规划设计方案，应当向规划行政主管部门提出书面申请，并提供以下材料：
（一）符合国家设计规范的规划设计方案及其电子文件；
（二）规划设计要点要求提供的环境保护、文物保护和安全监督等主管部门的审核、审查意见；
（三）进行多方案竞选的规划设计方案，提供专家评审意见；
（四）非初次报审的规划设计方案再次报审的，附有设计单位根据上次审批意见调整设计方案的修改说明；
（五）报审分期实施项目的，提供原批准的整体规划设计方案及其审查意见；
（六）建设项目本身及周边建筑物按规定有日照要求的，提供有资质的设计单位出具的计算机模拟日照分析报告。
第二十六条 有下列情形之一的建设项目，规划行政主管部门在核发规划设计方案审查意见前，应当将其规划设计方案在规划网站、建设项目所在地和所在地的社区、村（居）委公示：
（一）与居住建筑直接相邻并涉及第三人利害关系的；
（二）位于风景名胜区范围内的；
（三）位于历史文化保护区和文物保护单位控制地带范围内的。
第二十七条 规划行政主管部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和规划管理技术规定，审查规划设计方案的总平面图，审查建筑密度、容积率、建筑高度、建筑间距、绿地率、建筑后退用地界限和规划道路红线、停车指标、公建配套面积指标等，并在20个工作日内提出规划设计方案审查意见。
重大建设项目的规划设计方案，应当报市、市（县）人民政府同意。
第二十八条 规划设计方案经规划行政主管部门审查同意后，建设单位不得擅自变更；确需变更的，应当重新报审。
第二十九条 新建、改建、扩建各类建（构）筑物，建设单位应当向规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证（副本）。
第三十条 建设单位申领建设工程规划许可证（副本）应当向规划行政主管部门提出书面申请，并提交以下材料：
（一）建设项目批准（核准、备案）文件（申领建设项目选址意见书或建设用地规划许可证时已提供的除外）；
（二）土地权属证书或者土地使用批准文件，原有房屋改建、扩建的，应当提供原有房屋产权证；
（三）规划设计要点或者规划设计方案审查意见要求的环保、公安和安全生产监督等部门的审查意见；
（四）符合国家设计规范的建筑施工图（须加盖设计单位出图专用章及设计人员注册章）及其电子文件；
（五）1：500-1：2000实测数字化地形图及其电子文件（申领选址意见书或者建设用地规划许可证时已经提供的除外）。
第三十一条 规划行政主管部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和规划管理技术规定，审查建筑施工图是否符合规划设计方案审查意见和有关部门的意见，并在15个工作日内核发建设工程规划许可证（副本）或者书面作出不予许可的决定。
第三十二条 设计周期较长的大型高层建设项目，建设单位可以向规划行政主管部门先行申请办理基础部分的建设工程规划许可证（副本）。
第三十三条 临时建设工程，应当办理临时建设工程规划许可证。
建设单位申领临时建设工程规划许可证，应当向规划行政主管部门提出书面申请，并提交以下材料：
（一）建设项目批准（核准、备案）文件（售楼处、施工用房以及1000平方米以下的除外）；
（二）土地权属证书或者土地使用批准文件、临时用地合同；
（三）1：500a1：2000 实测数字化地形图及其电子文件；
（四）符合国家设计规范的建筑施工图（须加盖设计单位出图专用章及设计人员注册章）及其电子文件；
（五）涉及环境保护、安全生产、公安消防安全等内容的，提供有关部门的审查意见。
第三十四条 规划行政主管部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和规划管理技术规定，审查临时建筑使用性质和施工图，并在10个工作日内核发临时建设工程规划许可证或者书面作出不予许可的决定。
第三十五条 临时建设工程使用期限应当在两年以内；确需延长使用期限的，应当在期限届满前三十日内，向规划行政主管部门申请办理延期手续。临时建设工程只能申请办理延期手续一次。
因城市建设需要或者使用期限到期，临时建筑的建设单位、使用单位应当无条件自行拆除临时建筑。
第三十六条 设置户外广告设施、小品建筑等零星建（构）筑物或者沿重要道路、广场的建筑物立面改造工程，建设单位和个人应当向规划行政主管部门申请办理零星建设工程规划许可证。
零星建（构）筑物的使用期限由规划行政主管部门按照其实际使用功能和位置确定。
第三十七条 建设单位申领零星建设工程规划许可证，应当向规划行政主管部门提出书面申请，并提交以下材料：
（一）设计施工图纸及设计效果图，场地现状照片；
（二）占用场地的使用证明文件，户外广告发布阵地的使用证明文件或者房屋产权证；
（三）1：500实测数字化地形图；
（四）设置户外广告设施的，提供具有户外广告发布资格的证明文件。
第三十八条 规划行政主管部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和规划管理技术规定，审查零星建（构）筑物的位置、形式和尺度等，并在15个工作日内核发零星建设工程规划许可证或者书面作出不予许可的决定。
第三十九条 建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更；确需变更的，其变更的内容必须符合城市规划，不得影响国家利益和公众利益，并按照原审批程序办理变更手续。
变更房地产开发项目的建设工程规划许可证规定内容的，应当在项目所在地公示，并书面征得受影响的已有住户和预购人的同意。
第四十条 建设单位施工前应当在施工现场的醒目位置设置符合要求的建设工程规划许可公示牌。
公示牌公示时间，自建设工程开工至通过规划竣工验收止。
第四十一条 下列建设项目可以分期实施，但须符合规划设计要点的要求：
（一）住宅建设项目建筑面积5万平方米以上的；
（二）公共建筑建设项目建筑面积3万平方米以上的；
（三）按照工艺流程、生产需要可以分期建设的工业项目；
（四）其他确需分期实施的项目。
第四十二条 分期实施的建设工程，建设单位应当制定计划，并按计划进行。
建设工程在分期实施过程中，建设单位应当妥善处理与相邻居民和单位的关系。
第四十三条 建设单位报审的规划设计文件（包括规划设计方案、施工图设计和竣工图）的各项经济技术指标数据，必须符合规划行政主管部门确定的指标值，图件标注的数据必须与比例尺和实际相符合，各类控制指标的合计数据必须与各部分数据之和相一致，电子文件必须与图纸相一致。
第四十四条 新建房屋建筑间距的确定应当综合考虑环境、日照、通风、消防、防灾、管线埋设、文物保护和土地合理利用等因素，符合《江苏省城市规划管理技术规定》的要求。
高层住宅建筑应当进行计算机模拟日照分析，保证高层住宅建筑之间及受影响的周边地区住宅建筑的有效日照时间符合住宅建筑日照标准的规定。
高层住宅建筑之间、高层建筑与高层住宅建筑之间、高层建筑与多、低层（含中高层）住宅建筑之间的相邻间距，应当符合住宅建筑日照标准，并符合《江苏省城市规划管理技术规定》最小间距的规定。
第四十五条 新建公共建筑、居住小区，建设单位必须按照国家及省、市的有关规定建设各类配套设施，并与主体工程统一规划。
第四十六条 新建建筑项目必须按规定配建停车设施，其中住宅、文化、娱乐、餐饮建设项目分别按以下规定配置：
（一）住宅建设项目，0.6-1.0车位/100平方米建筑面积；
（二）文化、娱乐、餐饮建设项目，80-120车位/万平方米。
位于停车设施紧张地区的建设项目，鼓励建造多层停车库；超出规定配套指标建设多层停车库的，超出部分可以不计入容积率。
第四十七条 为城市提供公共开放空间的建设工程，可以按照《江苏省城市规划管理技术规定》适当增加建筑容量，但住宅建设项目不得超过5000平方米，公共建筑建设项目不得超过10000平方米。
第四十八条 市区范围内的私人住宅，经房屋鉴定机构鉴定确属危房的，经市规划行政主管部门或者其委托的区建设部门同意，可以原地原面积翻建，也可以由当地政府统一安排拆迁安置房或者经济适用房。
第五章 工程施工的规划管理
第四十九条 建设单位领取建设工程规划许可证（副本）前，应当委托有资质的测绘单位放线，由测绘单位出具放线报告。
第五十条 建设单位在完成建设工程施工现场的清理、平整和放线后，规划行政主管部门应当进行现场验线。放线与批准的施工图设计总平面图相符合的，出具验线合格单。
第五十一条 建设工程竣工后，建设单位应当向规划行政主管部门申请办理规划竣工验收，并提交以下材料：
（一）竣工图纸；
（二）规划验线合格单；
（三）有关行政主管部门的竣工验收审查意见；
（四）1：500-1：2000建设项目竣工实测数字化地形图及其电子文件。
分期实施的建设工程可以分期申请规划竣工验收。
第五十二条 规划竣工验收的主要内容：
（一）建设工程规划许可证（副本）核准的内容及规定事项；
（二）绿化、道路等各类配套工程的实施情况；
（三）施工用房、售楼处等临时建筑的拆除情况。
第五十三条 规划竣工验收合格的，换发建设工程规划许可证（正本）。
建设单位办理房屋所有权证登记时，应当提交建设工程规划许可证（正本）、规划部门签证的竣工图纸以及办证机构要求提供的其他相关材料。
第五十四条 建设项目的建设单位发生变更的，应当提供相关文件或者证明材料，办理选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证（副本）的变更手续。
第六章 市政工程的规划管理
第五十五条 新建、扩建、改建道路、桥梁、涵洞、码头、发射台以及供电、给排水等各类管线以及管线配套建（构）筑物等工程设施，建设单位必须向规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证。
第五十六条 因条件限制暂时不能按规划要求敷设而又急需施工的管线工程，建设单位应当向规划行政主管部门申请办理临时建设工程规划许可证；城市建设需要时，管线建设单位应当将临时建设的管线无条件迁移。
第五十七条 新建道路内的各种管线应当按照城市规划的要求预留支管或者接口，支管或者接口应当敷设至城市道路红线范围以外。
各种管线的附属设施以及单位的专用管线，应当设置在城市道路红线以外。
第五十八条 新建桥梁需敷设管线的，应当与桥梁同步设计、同步建设；不能同步建设的，应当预留管线的位置。
第五十九条 建设单位在向规划行政主管部门报审市政工程项目时，管线建设和管理单位应当根据规划行政主管部门的要求，提供真实、准确、完整的管线档案资料；未建档的管线，管线建设单位应当负责测定其坐标、标高及走向，并报送规划行政主管部门。
第六十条 建设单位埋设管线，应当按照管线综合规划的断面安排；地下管线工程在开工前必须由规划行政主管部门组织定线，覆土前由建设单位委托具有相应资质的工程测量单位竣工测量，并将竣工测量资料报送规划行政主管部门。
通信管线工程应当按照共同管沟进行规划设计，其管线埋设必须进入共同管沟。
第六十一条 新区开发、旧城改建以及新建企事业单位的排水，应当采用雨水污水分流制；已建项目未采用雨水污水分流排水的，应当逐步向雨水污水分流制过渡。
第七章 罚 则
第六十二条 有下列情形之一的严重影响城市规划的违法建设，由城市规划行政主管部门责令停止建设，并限期拆除：
（一）违反城市规划确定的用地性质，位于近期建设范围内的；
（二）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定的；
（三）压占现有的或者规划的道路、广场、绿地、防汛、消防通道、供电走廊、地下管线及其他公用设施的；
（四）位于特殊和重要工程安全保护区范围内的；
（五）位于居住小区内的；
（六）位于城市道路两侧，严重影响城市景观的；
（七）法律、法规、规章规定的其他严重影响城市规划的违法建设。
第六十三条 建设单位未在施工现场设置符合要求的建设工程规划许可标志的，由规划行政主管部门责令限期改正；逾期仍未改正的，由规划行政主管部门代为设置，其费用由当事人承担，并可处以2000元以上5000元以下的罚款。
第六十四条 违反本办法规定，法律、法规、规章已有处罚规定的，从其规定。
本办法规定的行政处罚事项属于城市管理相对集中行政处罚权范围的，按照有关规定执行。
第八章 附 则
第六十五条 江阴市、宜兴市可以根据本办法制定具体实施细则。
第六十六条 本办法自2006年5月15日起施行。1992年5月18日市人民政府颁布的《无锡市城市规划管理实施细则》（市政府第8号令）和1992年8月8日市政府《关于印发〈无锡市城市规划管理技术规定〉的通知》（锡政发〔1992〕175号）同时废止。
